Gaceta del Congreso del 29-06-2004 - Número 330EA (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 29 Junio 2004 |
| Número de Gaceta | 330 |
GACETA DEL CONGRESO 330 Martes 29 de junio de 2004 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIII - Nº 330 Bogotá, D. C., martes 29 de junio de 2004 EDICION DE 44 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
E S T U D I O D E A N T E C E D E N T E S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PROYECTO NUMERO 27
LEY DE FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLITICOS
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
Bancada Partido Conservador Colombiano
Elaborado por:
Miguel Darío García Polanco
Mentor a cargo:
Doctor Francisco Robles
Congreso de la República de Colombia
Bogotá, marzo de 2004.
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
Asunto: Estudio de Antecedentes
Tema: Ley de Financiamiento de Partidos
Solicitante: Bancada Partido Conservador Colombiano
Pasante a cargo de: Miguel Darío García Polanco, bajo la
mentoría del doctor Francisco Robles
Fecha de solicitud: 27 de noviembre de 2003
Fecha de conclusión: 4 de marzo de 2004
RESUMEN EJECUTIVO
I. Descripción de la solicitud
La bancada del Partido Conservador Colombiano solicitó a la Oficina de
Asistencia Técnica Legislativa (OATL) un Estudio de Antecedentes sobre las
Leyes de financiamiento de los partidos políticos que incluye, régimen actual,
derecho comparado y el desarrollo de un articulado sobre los temas que la
reforma política (Acto Legislativo Nº 001 de 2003), que modifica el sistema de
financiación de los partidos y organizaciones políticas.
La solicitud surge como consecuencia de la necesidad de regular a través de
la ley, el tema de la financiación de los partidos políticos en Colombia, para el
sostenimiento de sus funciones y actividades propias, no limitándola a las
operaciones electorales. La función de este estudio de antecedentes es presentar
una visión comparada de las legislaciones de los distintos países que dentro de
su ordenamiento jurídico interno regulan el tema de la financiación de los
partidos políticos. Posteriormente se dará a conocer sus diferentes matices y
recomendar aquellos que puedan concebirse a la vida jurídica de acuerdo con
nuestro marco político y constitucional.
II. Estructura del estudio
El presente Estudio de Antecedentes está estructurado de la siguiente
manera. En la primera sección se presenta la legislación constitucional vigente
y no vigente en Colombia que hace referencia a la financiación de partidos. En
esta sección se identifican las leyes derogadas y vigentes que han tratado el tema
de la financiación de los partidos políticos. Desde esta óptica se establecerá la
progresión del ordenamiento jurídico colombiano con respecto a la financiación
de partidos y movimientos políticos y se podrá detectar las carencias que se
presentan.
La segunda sección contempla un estudio comparado sobre la financiación
de partidos políticos, donde se analizan la respectiva normatividad vigente en
países de América Latina y Europa, que permite identificar las principales
experiencias –tanto positivas como negativas– de la aplicación de las diferentes
modalidades de financiación de partidos políticos. Respondiendo los intereses
expresados por el partido solicitante, se hace especial énfasis en los siguientes
países: Reino Unido, Alemania, España, México, El Salvador, Perú, y Chile.
La última sección del Estudio de Antecedentes presenta un análisis de la
aplicabilidad de las experiencias comparadas consideradas en Colombia.
Partiendo de la normatividad colombiana y las experiencias exitosas
internacionales, se examina la pertinencia y viabilidad de adoptar algunas de
estas últimas en Colombia por medio de reformas legislativas. Esta presentación
se hace principalmente por medio de ilustraciones y comparaciones gráficas,
permitiendo una clara comparación entre diferentes escenarios, que puede
servir como insumo para una decisión informada.
III. Antecedentes legales
En Colombia el tema de la financiación de los partidos políticos ha
presentado fuertes discusiones en cuanto al origen de los dineros con los que se
busca financiar a los partidos políticos. Sin embargo, son relativamente escasos
los antecedentes normativos en la materia, cuando se compara con similar
desarrollo en otros países. Es de anotar que los intentos de legislar sobre las
finanzas de los partidos políticos en Colombia se han orientado hacia la
regulación de la financiación de campañas electorales, mas no hacia las
actividades permanentes de los partidos políticos. En esta sección se esbozarán
las principales normas colombianas relacionadas con la financiación de partidos
políticos, tanto derogadas como vigentes.
Legislación derogada
La Ley 58 de 1985 establecía que el origen de la financiación de los partidos
políticos debía ser privado y que indirectamente el Estado podría financiar las
campañas electorales. Esta Ley comprendía una serie de contribuciones por
parte del Estado cuyos destinatarios finales eran los partidos políticos, otorgados
con el objeto de financiar los gastos propios de las funciones y del ejercicio
electoral.
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Así mismo, el Estado contribuía con la concesión de espacios gratuitos en
los medios de comunicación social del Estado, con la finalidad de dar a conocer
su ideología, programas y proyectos sociales y sus opiniones políticas. Otro
mecanismo importante de contribución a los partidos políticos fue la franquicia
postal de los correos durante 90 días, previos al día de elecciones, con tarifas
bastante reducidas para facilitar el acceso a dicho beneficio de todos los partidos.
Adicionalmente, la Ley 58 de 1985 consagraba las contribuciones privadas
dirigidas a los partidos políticos, que podían ser en dinero o en especie, y que
otorgaba beneficios tributarios a los aportantes. Sin embargo dicha ley estableció
dos limitantes: la primera, estableciendo un monto máximo para los aportes
privados, monto que se determinaba antes de cada elección; y la segunda, que
ningún candidato a la presidencia podía aportar para su propia campaña montos
superiores a los establecidos por las autoridades electorales y los fijados por la
ley.
La Ley 58 igualmente impuso a cada partido u organización política, la
obligación legal de registrar los libros contables y su régimen patrimonial. La
finalidad era la de constatar el manejo transparente de los recursos financieros
y evitar desviaciones monetarias a personas distintas al partido.
Adicionalmente, la Ley 58 de 1985, aportaba algunos elementos a la
Asamblea Constituyente de 1991, que se reflejaron en el artículo 109 de la
Constitución vigente y que fue reformado por el Acto Legislativo número 001
de 2003. El artículo 109 de la Constitución Política establece que el Estado se
compromete a contribuir tanto en la financiación como en el funcionamiento de
las campañas electorales de los movimientos y partidos políticos siempre que
cumplan con el porcentaje de votación establecido en las leyes. El artículo 110
de la Constitución prohíbe a los funcionarios públicos realizar algún tipo de
aporte a movimientos u organizaciones políticas así como a los candidatos. La
sanción en la norma es muy clara: la pérdida de investidura parlamentaria o
remoción del cargo.
El artículo 111 de la Constitución le otorga el derecho a los partidos y
movimientos políticos de utilizar los medios de comunicación social del
Estado, para promover sus proyectos y/o pensamientos políticos, de acuerdo a
como lo establecía la Ley 58 de 1985.
Legislación vigente
La Ley 130 de 1994, “Del estatuto básico de los partidos y movimientos
políticos”, estableció la financiación de los partidos políticos y de sus campañas,
derogando la Ley 58 de 1985. Esta norma estableció que el ente regulador de
dichos aportes es el Fondo de Financiación de Partidos y campañas políticas,
el cual fue creado con un sistema especial de cuentas, y como ente del Estado
está adscrito al Consejo Nacional Electoral.
La Ley 130 dividió la financiación en dos clases: una de carácter permanente
y otra únicamente destinada a las campañas electorales. La financiación
permanente consiste en un a porte de carácter anual con base en el número de
ciudadanos inscritos en el censo electoral nacional que la Ley asignó de acuerdo
con unas bases porcentuales, que determinará el monto que el Estado otorgará
dependiendo de la proporción del número de curules obtenidas, el 50% de estas.
Un 10% por partes iguales a todos los partidos, otro 10% destinado a
organizaciones femeninas, indígenas, juveniles, negritudes, sindicatos entre
otros, y un 30% para actividades que desarrollen los partidos.
Por otro lado, la financiación destinada a las campañas electorales se
desarrolla a través del método de reposición de dinero por cada voto obtenido,
siempre que el candidato alcance más del cinco por ciento de las elecciones
uninominales como la presidencia, gobernaciones y alcaldías y mínimo la
tercera parte de los votos en las elecciones plurinominales como son las
elecciones de Congreso, Asambleas, Concejo y JAL. La ley autoriza los aportes
privados con los controles de las cuentas que deben presentarse cada año, de
acuerdo con las leyes contables, delimitando tanto los ingresos como los
egresos, para establecer el origen de dichos aportes.
La Ley 130 de 1994 otorgó la facultad al Consejo Nacional Electoral de
establecer la suma límite de gastos, la cual debe determinarse seis meses antes
de la realización de la campaña política. El artículo 109 de la Constitución
Política hace énfasis en la financiación mixta; es decir se prevé la posibilidad
de que los partidos o movimientos políticos sean financiados tanto por
contribuciones privadas como públicas.
Sin embargo el Acto Legislativo 001 de 2003 prevé varios aspectos de
singular relevancia política que el artículo 109 de la Carta Política no consagraba.
A continuación se pondrá a consideración el siguiente paralelo: La primera
parte del artículo 109 no fue modificada por el Acto legislativo 001 de 2003. En
el inciso segundo del artículo 3º del Acto Legislativo, se establece el modo a
través del cual serán financiadas las campañas que los partidos o movimientos
políticos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que
postulen candidatos: serán financiados con recursos estatales mediante el
sistema de reposición por votos depositados, elemento que no estaba previsto
en el artículo 109 de la Constitución Política.
Otro aspecto fundamental es el porcentaje de votos, según el artículo 109
sólo aquellos partidos políticos y movimientos políticos que alcanzaran el
porcentaje requerido podrían ser beneficiarios del beneficio de la financiación
pública. El Acto Legislativo retoma nuevamente este aspecto dejando al
ministerio de la ley la determinación del porcentaje necesario para obtener la
financiación. También establece el acceso, para el desarrollo de las campañas
para elegir Presidente de la República, a los medios de comunicación otorgándole
espacios institucionales costeados por el Estado. Así mismo establece sanciones
a quienes sobrepasen el límite máximo de financiación de campañas con la
pérdida de investidura del cargo.
El parágrafo del artículo tercero del Acto Legislativo 001 de 2003, establece
las bases a partir de la cuales se surtirá la financiación de los partidos políticos
anualmente fijándola en un 2,7 veces de la aportada en el 2003, manteniendo
su valor en el tiempo. Dentro del mismo artículo se fijó un parágrafo transitorio
el cual impone al Congreso la reglamentación de las elecciones departamentales
y municipales en un lapso de tres meses, los cuales una vez surtidos y de no estar
listo dicho reglamento el Gobierno Nacional procederá a dictar un decreto con
fuerza de ley antes de el cierre de la inscripciones correspondientes a la
elección.
IV. Jurisprudencia
La Corte Constitucional también ha hecho pronunciamientos constitucionales
determinantes en lo referente a la financiación de partidos políticos en la
Sentencia C-020 de 1993, donde se demandaron los artículos 1º y 8º de la Ley
2ª de 1992. El actor de esta demanda de inconstitucionalidad, argumenta que
el artículo 8º tiene que ver con que se violó “la libertad del sufragio puesto que
para marzo de 1992 hubo convocatoria a elecciones de diputados, concejales
y alcaldes municipales, y con la Ley 2ª de 1992 se estableció un requisito
adicional para el votante, no previsto en la Carta, consistente en sufragar en el
lugar de su residencia, sabiendo que “los plazos de inscripción ya habían
vencido y no se establecieron unos nuevos... resulta entonces que aquellas
personas que hubieren tenido su cédula de ciudadanía inscrita en un sitio
diferente al de su residencia no pudieron ejercer su derecho al voto”.
Demanda contra el artículo 8º:
El artículo 8º de la Ley 2ª de 1992 literalmente consagraba:
Artículo 8º. Financiación de las campañas. El Gobierno financiará las
campañas de los partidos y movimientos políticos representados en el Congreso,
con o sin personería jurídica, y de los candidatos para las elecciones de los
alcaldes, diputados y concejales que se celebrarán el próximo 8 de marzo de
1992. Tendrán derecho a este beneficio los candidatos elegidos o quienes
obtuvieron al menos el treinta y cinco por ciento del cuociente correspondiente
a la Corporación de la que se trate o la tercera parte de la votación del alcalde
electo, según el caso (subrayado agregado).
“Para el actor la financiación del Estado a las campañas electorales va
dirigida únicamente a los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica”. La norma acusada se opone entonces a la Constitución porque llevó
más lejos esa financiación, extendiéndola a los partidos políticos que no tenían
personería jurídica e inclusive a los simples candidatos que reunían los
requisitos señalados en la misma ley. El demandante sostiene que, comparados
los contenidos del artículo 109 de la Carta con el del texto acusado se concluye
que la norma constitucional no garantiza la financiación de los partidos sin
personería jurídica y por tanto la Ley 2ª no podía hacerlo sin violar la
Constitución.”
En su pronunciamiento la Corte argumentó que el artículo 8º podría verse
desde la óptica de inconstitucionalidad la frase “representados en el Congreso”,
porque la constitución en su artículo 109, no exige que los partidos políticos
para acceder al beneficio de la financiación estatal, estén representados en el
congreso. En efecto, la Ley 2ª, estaría desconociendo el derecho a la igualdad
de los aspirantes políticos, ya que sólo serían beneficiarios de la financiación
aquellos que sí tengan representación en el Congreso otorgándoles un tratamiento
preferencial y restringiendo la participación democrática.
Por ello la Corte decidió declarar inexequible dicha expresión ya que según
el ente constitucional, la expresión “representados en el congreso” contraviene
el pluralismo y la participación democrática que deben existir en un Estado
Social y Democrático de Derecho.
Sin embargo, el contenido del artículo 8º, encontró que concuerda con la
Constitución el hecho de que la norma permite la financiación de los partidos
y movimientos políticos que incluso “carezcan de personería jurídica”, motivo
por el cual la Corte procede a declarar inexequible la expresión “representado
en el Congreso” y declarar exequible el contenido del artículo 8º de la Ley 2ª
de 1992.
Otra Sentencia de la Corte Constitucional es la C-089 de 1994, por la cual
se somete a revisión constitucional el Proyecto de Ley Estatutaria número 11
de 1992 Cámara, 348 de 1993 Senado, que dicta el estatuto básico de los
partidos y movimientos políticos, donde se dictan normas para la financiación
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de los mismos y de sus campañas electorales. Básicamente se revisa las normas
del estatuto contrastándolas con el artículo 111 de la Carta Política, el cual
otorga el derecho a los partidos o movimientos políticos para que accedan a la
utilización de los medios de comunicación social del Estado. Todos los
candidatos debidamente inscritos para la contienda electoral tendrían el acceso
a los medios de comunicación de la manera que la ley lo establezca sin
contrariar las normas vigentes.
También la Corte resalta la importancia que tiene el fijar normas o pautas
que regulen las actividades de los partidos en los medios de comunicación, en
desarrollo de sus campañas electorales, a través de la ley, para garantizar que
las contiendas electorales se desarrollen promoviendo el pluralismo entre
quienes se hacen partícipes y que permita informar en forma muy clara los
programas y pensamientos políticos de cada uno de los candidatos que pretende
alcanzar la elección, todo esto mediado por el ministerio de la ley estatutaria la
cual era objeto de examen por el tribunal constitucional.
Finalmente la Corte constató la constitucionalidad del texto revisado,
puesto que el objetivo de dicha ley estatutaria era precisamente reglar el libre
acceso de los partidos y movimientos políticos a los medios de comunicación
para dar a conocer y promover sus programas políticos con claridad y
objetividad.
V. Consideraciones centrales sobre la financiación de partidos políticos
La revisión de los diferentes estudios sobre el tema de la financiación de
partidos políticos permite identificar varios ejes o consideraciones centrales
que son comunes en el debate académico y práctico en la materia. En este
sentido, Luis Alberto Cordero sintetiza las principales preocupaciones en una
serie de planteamientos que deben hacerse las sociedades de América Latina al
considerar la financiación de los partidos políticos:1
¿Qué papel quiere darle la sociedad a los partidos políticos: como simples
asociaciones para fines electorales o como asociaciones con una función
permanente dentro del sistema político? En consecuencia, ¿se deben financiar
públicamente sólo las campañas electorales; sólo las actividades permanentes,
o ambas?
De esta premisa central, se desprenden otros interrogantes para la sociedad:
• ¿Cuánto está dispuesta la sociedad a pagar por el mantenimiento de su
sistema político?
• ¿Cómo controlar la influencia de los grupos de interés sobre los órganos
de decisión del Estado?
• ¿Cómo evitar la injerencia de dineros de dudosa procedencia en el
escenario político?
• ¿Cómo distribuir el financiamiento público de forma que sea lo más neutral
posible?
A partir de estos planteamientos fundamentales, se deriva la discusión en
torno a la forma de financiamiento de los partidos políticos, debate que se ha
reflejado en el caso colombiano, al igual que en otros países considerados en
este estudio. A continuación se enuncian las principales modalidades de
financiación de partidos políticos.
Financiamiento público
En este escenario, el Estado provee el financiamiento para las campañas
electorales, al igual que para los gastos administrativos y de funcionamiento de
los partidos políticos, haciendo innecesaria la financiación privada. Este tipo de
financiación puede ser de forma directa o indirecta. En la directa, el Estado
transfiere recursos monetarios directamente a los partidos políticos, para cubrir
costos asumidos o actividades futuras. En la financiación indirecta, el Estado
garantiza beneficios financieros, operativos o logísticos a los partidos políticos,
como una forma de aminorar los gastos de funcionamiento de las colectividades
políticas. De esta manera, el Estado juega un papel importante para asegurar los
procesos electorales competitivos y transparentes, reconocidos como legítimos
por la sociedad por la equidad de recursos entre los diferentes partidos políticos.
Financiamiento privado
La problemática del financiamiento privado se puede considerar desde dos
ópticas. Por un lado es deseable que los partidos políticos tengan medios para
autofinanciar sus actividades, tanto electorales como permanentes, al igual que
las relacionadas con formación de liderazgo, difusión de su plataforma ideológica,
promoción de cultura política e investigación especializadas. Adicionalmente
se incluirían la cobertura de sus gastos administrativos y de funcionamiento.
Por otro lado, sin embargo, está la necesidad que los partidos políticos sean
independientes del poder de los grandes grupos económicos, que pretenden
influir sobre el proceso de toma de decisiones por medio de sus contribuciones
a los partidos políticos.
Algunos países dentro de su ordenamiento electoral, establecen regulaciones
con respecto a las aportaciones privadas que provengan de otros países o entes
extranjeros, de organizaciones políticas o sociales de contratistas del gobierno
o de organizaciones, personas naturales o jurídicas anónimas.
Es evidente que la mayoría de los países que conforman el cuadro,
restringen los aportes por parte del extranjero para la financiación de los
partidos y los movimientos políticos, con excepción de El Salvador,
Guatemala, Nicaragua y Panamá, con el objeto de mantener su independencia
política por ser los partidos entes autónomos que funcionan dentro del
sistema democrático, y que son esenciales en la toma de decisiones, que en
caso de percibir dichos aportes de esos países del extranjero, estos podrían
influir en la toma de decisiones, vulnerando su soberanía y autonomía como
estados independientes.
Argentina, Bolivia, Brasil y Paraguay, prohíben los aportes financieros
destinados a organizaciones políticas cuyo origen sea de organizaciones
políticas o sociales. En el caso colombiano no existe restricción alguna para
obtener aportes de dichas organizaciones siempre que los aportes se ajusten al
monto determinado por las Leyes electorales y sus autoridades y aprueben los
controles de fiscalización que el Estado ejerza sobre ellas.
En Colombia podría entenderse que no son prohibidos los aportes privados
por parte de contratistas del Estado pero de acuerdo con el artículo 111 de la
Constitución Política colombiana modificado por el Acto Legislativo 001 de
2003, prohíbe a quienes desempeñen labores públicas hacer cualquier tipo de
aportación a los movimientos o partidos políticos, por lo tanto puede decirse
que la prohibición está latente en Colombia a la luz de la Constitución de 1991,
en tanto ese contratista estatal realice una función pública.
En países como Chile, El Salvador, Panamá, España, Guatemala, Panamá
y Paraguay, no restringen los aportes privados cuyo origen sea de personas
naturales o jurídicas anónimas. Dado que los demás países no lo contemplan
así, surge el interrogante: ¿resultaría eficaz establecer la prohibición para evitar
el ingreso de recursos financieros de personas anónimas, para garantizar que los
aportes se ajusten al principio de transparencia y no se filtren dineros ilícitos?
Financiamiento mixto
De las dos posiciones extremas de financiamiento público y privado, surge
la propuesta, ampliamente acogida por los países del hemisferio, del esquema
de financiamiento mixto. En efecto, el sistema mixto obedece a un sistema
combinado entre el sistema de financiación pública y del sistema de financiación
privada.2
El sistema mixto tiene como finalidad alcanzar un equilibrio para evitar en
primer lugar, la dependencia excesiva de los partidos respecto del Estado que
puede aislar a los partidos de la sociedad misma. En segundo lugar busca
minimizar la influencia excesiva de los poderosos grupos económicos o
empresariales que apoyan a los partidos o candidatos y para evitar aportes
Tabla 1: Prohibiciones de aportaciones privadas.
Prohibición de aportaciones privadas.
1Cordero, Luis Alberto, “La fiscalización del financiamiento de los partidos
políticos: un asunto de conciencia crítica”. Ponencia presentada en el III Congreso
Internacional de Derecho Electoral, Cancún, México, 22-25 de marzo de 1998.
2Zovatto G, Daniel, “La financiación política en Iberoamérica, una visión comparada”,
tomado de “La Financiación Política en Iberoamérica, una visión preliminar
comparada”, Zovatto G. Daniel.
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