Gaceta del Congreso del 30-10-2013 - Número 876IPPPPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 30 Octubre 2013 |
| Número de Gaceta | 876 |
GACETA DEL CONGRESO 876 Miércoles, 30 de octubre de 2013 Página 1
P O N E N C I A S
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXII - Nº 876 Bogotá, D. C., miércoles, 30 de octubre de 2013 EDICIÓN DE 48 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER
DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO
223 DE 2013 SENADO, 345 DE 2013 CÁMARA
por la cual se adoptan medidas y disposiciones
para los proyectos de infraestructura de transporte
y se conceden facultades extraordinarias.
Bogotá, D. C., 23 de octubre de 2013
Doctor
JAIRO ORTEGA SAMBONÍ
Presidente
Comisión Sexta Constitucional Permanente
Honorable Cámara de Representantes
República de Colombia
E. S. D.
Referencia: Informe de ponencia para primer
debate al Proyecto de ley número 223 de 2013 Se-
nado, 345 de 2013 Cámara, por la cual se adoptan
medidas y disposiciones para los proyectos de in-
fraestructura de transporte y se conceden facultades
extraordinarias.
Señor Presidente:
En cumplimiento de la honrosa designación que
nos hiciera la Mesa Directiva de la Comisión Sexta,
y en atención a lo establecido en los artículos 174 y
175 de la Ley 5ª de 1992, me permito rendir ponen-
cia para primer debate al Proyecto ley número 223
de 2013 Senado, 345 de 2013 Cámara, por la cual
se adoptan medidas y disposiciones para los proyec-
tos de infraestructura de transporte y se conceden
facultades extraordinarias.
I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
La presente ley busca como objetivo general
construir un marco normativo que brinde algunas
herramientas al sector para superar el notorio atraso
que el país presenta en infraestructura de transporte.
/RDQWHULRU VLJQL¿FDDGRSWDU PHGLGDVTXH IDFLOLWHQ
y viabilicen construir y mantener, o continuar con
PD\RUH¿FLHQFLDODFRQVWUXFFLyQGHXQDUHGGHWUDQV-
porte moderna para el país.
'HPDQHUD HVSHFt¿FD OD OH\ EXVFD LPSOHPHQWDU
algunas de las acciones que permitan superar los
principales “cuellos de botella” que afectan la agili-
dad y viabilidad real del desarrollo de proyectos de
infraestructura de transporte: adquisición de predios,
licencias ambientales y resolver las superposiciones
con las redes de servicios públicos, entre otros.
El presente proyecto de ley no es una ley que re-
gule la infraestructura en general, sino a la infraes-
tructura del transporte; en consecuencia no es apli-
cable la provisión de infraestructura en otros secto-
res, como tampoco el régimen de competencias del
sector de infraestructura de transporte.
Como se puede deducir del objeto del proyecto
de ley, la materia es la infraestructura de transpor-
WH\ORVWHPDVHVSHFt¿FRVTXHODGHVDUUROODQVRQORV
referidos a la infraestructura necesaria para la pres-
tación del servicio de transporte. La remoción de es-
collos que impiden el desarrollo de la infraestructura
de transporte que el país requiere, tiene relevancia
en tanto que es un presupuesto indispensable para el
transporte como actividad y servicio que impacta la
calidad de vida y el desarrollo económico del país.
Así mismo dentro del objetivo del proyecto de-
bemos tener en cuenta el Conpes 3762 del 20 de
agosto de 2013 que establece los lineamientos de
HVWHSUR\HFWRGHOH\ODVSULQFLSDOHVGL¿FXOWDGHVTXH
afectan la agilidad y viabilidad del desarrollo de los
proyectos.
II. ANTECEDENTES DEL PROYECTO
Esta iniciativa fue presentada por el Gobierno Na-
cional a través del Ministerio de Transporte el 22 de
marzo de 2013 ante la Secretaría General del honora-
ble Senado de la República y publicada en esta misma
fecha en la Gaceta del Congreso número 137 de 2013
de Senado. Posteriormente, se procedió a radicarse en
la Comisión Sexta de Senado; luego de realizar mesas
de trabajo conjuntas entre los ponentes, con las enti-
dades gubernamentales relacionadas con el proyecto
de ley, con los gremios y entidades del sector, se pone
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en consideración de la Comisión Sexta del Senado la
ponencia para primer debate siendo aprobada en se-
sión del día 29 de mayo del presente año y en plena-
ria es aprobada en la sesión del 18 de junio de 2013,
luego radicado en Cámara el 24 de junio de 2013 y
radicado en Comisión el 9 julio de 2013.
III. JUSTIFICACIÓN JURÍDICA
1. MARCO CONSTITUCIONAL
El artículo 1º de la Constitución Política consagra
que Colombia es un Estado Social de Derecho, fun-
dado en el respeto de la dignidad humana, en el tra-
bajo y la solidaridad de las personas que lo integran
y en la prevalencia del interés general.
Por su parte, el artículo 24 de la Carta Polí-
tica señala que todo colombiano puede circular
libremente por el territorio nacional, con las li-
mitaciones que establezca la ley. En ese mismo
sentido, de acuerdo con el artículo 79 de la Cons-
titución Política, todas las personas tienen dere-
cho a gozar de un ambiente sano, y señala como
deber del Estado protegerlo.
El mandato constitucional establece entonces que
la movilidad es el derecho de ciudadanas y ciudada-
QRVDGHVSOD]DUVHGHPDQHUD H¿FLHQWHSRUHOWHUULWR-
rio colombiano, como un factor de competitividad y
productividad de los agentes económicos y sociales
para la circulación y el intercambio de bienes y ser-
vicios y, fundamentalmente, como un elemento que
contribuye a la calidad de vida.
Asimismo, es claro que de acuerdo con lo dis-
puesto por el artículo 150 numeral 23 de la Carta,
corresponde al Congreso la expedición de las leyes
destinadas a regular la prestación del servicio pú-
blico de transporte, atribución que igualmente le
corresponde en ejercicio de la potestad de “expedir
códigos en todos los ramos de la legislación y re-
formar sus disposiciones” (artículo 150 numeral 2
Por consiguiente, ha señalado expresamente la Cor-
te Constitucional que lo atinente a la regulación de la
prestación del servicio público de transporte, los mo-
dos y medios en que este se preste, las condiciones
generales para el otorgamiento de las rutas y horarios,
así como los requisitos mínimos de seguridad para los
usuarios, deben señalarse por el legislador, sin perjuicio
de que para la cumplida ejecución de la ley el Gobierno
Nacional, en el ámbito de su competencia, ejerza la po-
testad reglamentaria conforme a lo preceptuado por el
2. MARCO LEGAL
El transporte público en Colombia se encuentra
regulado, principalmente, por la Ley 105 de 1993,
TXHORKD GH¿QLGRFRPRXQD ³industria encaminada
a garantizar la movilización de personas o cosas por
medio de vehículos apropiados a cada una de las in-
fraestructuras del sector, en condiciones de libertad
de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto
a una contraprestación económica.” (Artículo 3° Ley
105 de 1993). La Ley 105 de 1993, incluye, dentro de
los principios rectores del transporte la intervención
del Estado, la libre circulación y la seguridad.
De otra parte, por infraestructura del transporte a
cargo de la Nación, se entiende aquella de su propie-
dad que cumple la función básica de integración de
las principales zonas de producción y de consumo
del país, y de este con los demás países (artículo 12,
La Ley 336 de 1996, Estatuto Nacional del Trans-
porte, señala como prioridad esencial del Estado, la
protección de los usuarios, al tiempo que le orde-
QD H[LJLU \ YHUL¿FDU ODV FRQGLFLRQHV GH VHJXULGDG
comodidad y accesibilidad, dándole prioridad a la
utilización de medios de transporte masivo.
En el mismo sentido, la operación del transporte
S~EOLFRDVXYH]KDVLGRGH¿QLGDFRPRXQVHUYLFLR
público bajo la regulación del Estado, quien ejerce el
control y la vigilancia necesarios para su adecuada
prestación en condiciones de calidad, oportunidad y
seguridad. (Artículo 3° Ley 105 de 1993 y artículo
4° Ley 336 de 1996).
Las disposiciones legales que regulan el trans-
porte, le otorgan el carácter de servicio público esen-
cial, en donde prevalece el interés general sobre el
particular, en especial lo relacionado con la garantía
de la prestación del servicio, la protección y seguri-
dad de los usuarios del mismo, conforme a los dere-
chos y obligaciones establecidas en la Constitución,
en la ley y en los reglamentos2.
Así mismo otras leyes como la Ley 1228 de 2008,
por la cual se determinan las fajas mínimas de retiro
obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras
del sistema vial nacional, se crea el Sistema Integral
Nacional de Información de Carreteras y se dic-
tan otras disposiciones. Para efectos de la aplicación
de la ley, las vías que conforman el Sistema Nacio-
nal de Carreteras o Red Vial Nacional se denominan
arteriales o de primer orden, intermunicipales o de
segundo orden y veredales o de tercer orden. Estas
categorías podrán corresponder a carreteras a cargo
de la Nación, los departamentos, los distritos espe-
ciales y los municipios. El Ministerio de Transporte
será la autoridad que mediante criterios técnicos, de-
termine a qué categoría pertenecen y la Ley 1508 de
2012 “por la cual se establece el régimen jurídico de
las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas
orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposi-
ciones”. Las Asociaciones Público Privadas son un
instrumento de vinculación de capital privado, que se
materializan en un contrato entre una entidad estatal
y una persona natural o jurídica de derecho privado,
para la provisión de bienes públicos y de sus servicios
relacionados, que involucra la retención y transferen-
cia de riesgos entre las partes y mecanismos de pago,
relacionados con la disponibilidad y el nivel de servi-
cio de la infraestructura y/o servicio.
3. MARCO JURISPRUDENCIAL
Como lo ha manifestado la Corte Constitucional,
“es claro que el transporte juega un papel muy im-
portante en el desarrollo social y económico y en la
realización de los derechos fundamentales. Así, la
libertad de movimiento y circulación (C.P. artículo
24, Convención Interamericana artículo 22, Pacto de
2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera. Consejera Ponente:
María Claudia Rojas Lasso. Bogotá, D. C., trece (13) de
octubre de dos mil once (2011) Ref. Expediente 2005-
00206-01.
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Derechos Civiles y Políticos artículo 12) presupone
la existencia de formas y modos de transporte, pues
mal podrían las personas transitar libremente por el
territorio nacional, si la sociedad no les ofrece los
medios para hacerlo. En segundo término, la reali-
zación de las actividades económicas y el intercam-
bio de mercancías sólo son posibles si existen medios
idóneos de transporte, que permitan que los sujetos
económicos y los distintos bienes puedan desplazarse
de un lugar a otro. La profundización de la división
social del trabajo y el desarrollo de una libre compe-
tencia presuponen entonces el perfeccionamiento de
los medios de transporte. Finalmente, en la sociedad
moderna, la actividad transportadora implica en ge-
neral riesgos importantes, por cuanto los adelantos
técnicos permiten que estos se realicen a velocidades
importantes, por lo cual resulta indispensable no sólo
SRWHQFLDUODH¿FDFLDGHORVPRGRVGHWUDQVSRUWHVLQR
garantizar su seguridad”3.
El máximo órgano constitucional en materia de
transporte público ha reiterado los mínimos que
conlleva este servicio público así:
“(…) a partir del artículo 24 Superior todo co-
lombiano, con las limitaciones que establezca la ley,
tiene derecho a circular libremente por todo el terri-
torio nacional, de forma que con fundamento en el
PLVPRODOH\GH¿QHHOVHUYLFLRS~EOLFRGHWUDQVSRUWH
como “… una industria encaminada a garantizar la
movilización de personas o cosas por medio de ve-
hículos apropiados a cada una de las infraestruc-
WXUDV GHO VHFWRU DpUHR PDUtWLPR ÀXYLDO IpUUHR
PDVLYR\ WHUUHVWUH, en condiciones de libertad de
acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto
a una contraprestación económica…”10. En conse-
cuencia, el servicio público de transporte lleva im-
plícito el derecho de libre locomoción y por tanto de
libre acceso, lo cual implica: (i) que el usuario pue-
da transportarse a través del medio y modo que es-
coja en condiciones de comodidad, calidad y seguri-
dad, (ii) que los usuarios sean informados sobre los
medios y modos de transporte que le son ofrecidos y
las formas de su utilización, (iii) que las autoridades
competentes diseñen y ejecuten políticas dirigidas a
fomentar el uso de los medios de transporte, racio-
nalizando los equipos apropiados de acuerdo con la
demanda y propendiendo por el uso de medios de
transporte masivo, (iv) que el diseño de la infraes-
tructura de transporte, así como la provisión de los
servicios de transporte público de pasajeros, supon-
gan que las autoridades competentes promuevan el
establecimiento de las condiciones para su uso por
los discapacitados físicos, sensoriales y psíquicos4.
(Subrayado y negrillas fuera del texto).
Adicionalmente, ha mencionado la Corte Consti-
tucional cómo la operación del transporte público re-
VXOWDLQKHUHQWHDOD¿QDOLGDGVRFLDOGHO(VWDGR SRUOR
que: “tiene por objeto propugnar por el libre acceso
de los usuarios en condiciones de seguridad, calidad,
salubridad, cubrimiento y libertad de acceso; al pun-
to que de no existir una adecuada regulación de los
3 Sentencia C-66 febrero 9 de 1999. Corte Constitucional.
Magistrados Ponentes doctor Fabio Morón Díaz y doctor
Alfredo Beltrán Sierra.
4 Sentencia C-439/11, Referencia: expediente D-8314.
Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez. Bogotá
D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil once (2011).
derechos de los particulares frente al interés colec-
tivo, se generaría una grave descoordinación de las
fuerzas que actúan en el escenario del tránsito vehi-
cular12. La seguridad en el servicio, particularmen-
te la relacionada con la protección de los usuarios,
“constituye prioridad esencial en la actividad del
sector y del sistema de transporte”, la cual en tanto
¿QDOLGDG VH DMXVWD D ORV PDQGDWRV FRQVWLWXFLRQDOHV
contenidos en los artículos 2°, 11, 24, 365 y 366, que
imponen al Estado el deber de proteger la vida e inte-
gridad de todas las personas residentes en Colombia
y garantizar su bienestar general”5.
IV. CONVENIENCIA Y NECESIDAD
DEL PROYECTO DE LEY
La infraestructura de transporte es una prioridad
en la agenda estratégica del Estado que debe enten-
derse como un sistema, tanto en la complementarie-
dad de los diferentes modos, como en su relevancia
frente a otros sectores de la economía.
El estudio elaborado por Fedesarrollo “Infraestruc-
tura de Transporte en Colombia” en noviembre de 2012
resalta la importancia de tener una infraestructura óp-
WLPDHQHOSDtVVXGHVDUUROORH¿FLHQWHQR VyORLPSDFWD
el transporte, sino que también potencia los demás sec-
tores de la economía. La infraestructura de transporte
es un eslabón crucial de cualquier cadena productiva,
que incrementa la conectividad de las regiones con los
grandes centros urbanos y posibilita la adecuada pres-
tación de los demás servicios públicos.
Colombia requiere una infraestructura de trans-
porte que esté a la altura de las necesidades actuales
del país. Su competitividad y capacidad de responder
a los logros alcanzados en otros ámbitos, demandan
una expansión extraordinaria de la infraestructura de
transporte, en el corto plazo. Por tal razón es necesa-
rio expedir una ley que remueva los obstáculos que
entorpecen su desarrollo, y promuevan una mayor
H¿FDFLDHQHOVHFWRU
El Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014
“Prosperidad para todos” del Gobierno Santos se
erige sobre tres pilares fundamentales:
“i) Crecimiento y competitividad; ii) Convergen-
cia regional, y iii) Consolidación de la paz.
Una infraestructura de transporte óptima contri-
buye a la realización de estos tres pilares; por tal mo-
tivo, el Plan incluyó directrices y proyectos concre-
tos que desarrollan puntualmente cada uno de estos
pilares, así:
i) En cuanto al crecimiento sostenible y la com-
petitividad, el Plan Nacional de Desarrollo dispone
que la Infraestructura para la Prosperidad debe pro-
mover servicios de transporte y logística, y apoyar
de manera transversal la competitividad para gene-
rar crecimiento y empleo.
Los servicios de transporte y logística incluyen
el transporte intermodal, las plataformas y logística
urbanas, las Infraestructuras Logísticas Especializa-
das (ILE), que prestan servicios logísticos de valor
agregado, gestión y control del tránsito y transporte,
sostenibilidad ambiental y estrategias de mitigación
al cambio climático y seguridad vial”.
5 Sentencia C-439/11, Referencia: expediente D-8314.
Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez. “Bogotá,
D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil once (2011).
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