Gaceta del Congreso del 31-01-2018 - Número 08IPPPPL (Contenido completo) - 31 de Enero de 2018 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 766726577
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Gaceta del Congreso del 31-01-2018 - Número 08IPPPPL (Contenido completo)

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Vincent
Fecha de publicación31 Enero 2018
Número de Gaceta08
DIRECTORES:
(Artículo 36, Ley 5ª de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXVII - Nº 08 Bogotá, D. C., miércoles, 31 de enero de 2018 EDICIÓN DE 44 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
* ൺ ർ ൾ ඍ ൺ ൽ ൾ අ & ඈ ඇ ඀ උ ൾ ඌ ඈ
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA PARA
PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY
NÚMERO 113 DE 2017 CÁMARA
por medio del cual se generan incentivos a la
producción y comercialización de panela, mieles
paneleras y sus derivados y se dictan otras
disposiciones.
Bogotá, 1° de diciembre de 2017
Doctor
JACK HOUSNI JALLER
Presidente Comisión Tercera
Cámara de Representantes
Ciudad
Referencia: Informe de Ponencia para
Primer Debate al Proyecto de ley número 113
de 2017 Cámara, por medio del cual se generan
incentivos a la producción y comercialización
de panela, mieles paneleras y sus derivados y se
dictan otras disposiciones.
En cumplimiento de la designación realizada
por la Mesa Directiva de la Comisión Tercera, se
procede a rendir informe de ponencia para primer
debate en Cámara de Representantes al proyecto
de ley de la referencia, en los siguientes términos:
1. ANTECEDENTES DEL PROYECTO
Se trata de una iniciativa de origen parlamentario,
de autoría de los Senadores: Paloma Valencia
Laserna, Álvaro Uribe Vélez, José Obdulio
Gaviria, Carlos Felipe Mejía, Fernando Nicolás
Araújo, Daniel Alberto Cabrales, entre otros, y los
Representantes: Hugo Hernán González Medina,
Ciro Alejandro Ramírez, entre otros, presentada al
Congreso de la República el 23 de agosto de 2017.
PONENCIAS
2. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley sub examine tiene por objeto
generar incentivos que estimulen y amplíen la
demanda y consumo de panela y sus derivados,
DVt FRPR OD IRUPDOL]DFLyQ \ WHFQL¿FDFLyQ HQ
el proceso productivo de los mismos. De igual
forma, se dictan disposiciones adicionales con el
¿QGHSURWHJHUGHPDQHUDHVSHFLDODORVSHTXHxRV
y medianos productores.
3. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO
DE LEY
La panela es la segunda agroindustria de
Colombia, seguida de la del café, con presencia
en más de 511 municipios de 28 departamentos,
generando 287.000 empleos directos que
EHQH¿FLDQD PiVGH IDPLOLDV GHOFDPSR
colombiano (Ministerio de Agricultura, 2017).
$OLJXDOTXHHOFDIp ODSDQHODUHÀHMDODLGHQWLGDG
cultural del campo colombiano e históricamente
se ha convertido en uno de los productos
más queridos y consumidos por los hogares
colombianos. Pese a esto, el subsector se encuentra
seriamente afectado por la informalidad, baja
WHFQL¿FDFLyQ\SUREOHPDVGHKRPRJHQHLGDGGHOD
panela, volatilidad de los precios, caída en el nivel
de consumo, competencia ilegal y falta de acceso
a mercados internacionales.
Valor Nutricional
La panela tiene un importante valor nutricional
en la dieta de los colombianos, según la tabla
de composición de alimentos del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), la
panela tiene macronutrientes, entre ellos calorías,
lípidos y carbohidratos; también cuenta con
YLWDPLQDV FRPR & % ULERÀDYLQD QLDFLQD \
tiamina, y minerales, entre los que se destaca el
Página 2 Miércoles, 31 de enero de 2018 Gൺർൾඍൺൽൾඅ&ඈඇ඀උൾඌඈ 08
À~RU HO SRWDVLR HO PDJQHVLR \ HO KLHUUR HQWUH
otros.
En comparación con otros alimentos
consumidos frecuentemente por los colombianos
la panela tiene ventajas por su contenido
nutricional. En primer lugar, la panela contiene
sales minerales que son 5 veces más abundantes
que las del azúcar moscabado y 50 veces más
TXHODVGHOD]~FDUUH¿QDGR (QVHJXQGROXJDUOD
miel de abejas tiene características nutricionales
parecidas a la de la panela, excepto porque esta
última tiene niveles más altos de hierro, calcio y
fósforo.
Por otro lado, si se compara la panela con
bebidas gaseosas, el contenido de calcio de la
panela ayuda al crecimiento y fortalecimiento de
los huesos, por el contrario, las bebidas gaseosas
son ricas en fósforo en la forma de ácido fosfórico
libre que en grandes cantidades produce la
GHVFDOFL¿FDFLyQGHQWLQD \yVHD HVSHFLDOPHQWHHQ
los infantes.
En conclusión, la panela aparte de ser un
alimento que contribuye al crecimiento de los
QLxRV\IDYRUHFHODQXWULFLyQ GHORVFRORPELDQRV
es de gran importancia en la agroindustria del país.
Características principales del sector
panelero y estructura de mercado
Según datos de la Federación Nacional
de Productores de Panela (Fedepanela), la
Superintendencia de Industria y Comercio y la
Contraloría General de la República, la panela es la
principal actividad económica de más de 350.000
familias colombianas y es, después del Café, el
sector que más puestos de trabajo agrícola genera,
con un estimado de 850.000 empleos entre directos
e indirectos y 45 millones de jornales anuales.
Su producción se extiende a 28 departamentos,
con más de 23.000 trapiches. Es también parte
importante de la actividad económica de más de
170 municipios.
(OSDtVFXHQWD FRQ XQiUHD FXOWLYDGD GHFDxD
panelera de aproximadamente 238.000 hectáreas
(Fedepanela, 2015). Asimismo, según el Informe
de Resultados de Rendimientos de la Producción
de Panela en Trapiches, realizado por el Ministerio
de Agricultura en 2013, en el país se requiere en
SURPHGLR  NJ GH FDxD SDUD SURGXFLU  NJ GH
panela (ver tabla 1).
Tabla 1: Kg de caña para producir un (1)
Kg de panela.
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Colombia es el mayor consumidor y el segundo
productor de panela en el mundo después de la
India, con una participación del 12% del total
de la producción mundial1. Actualmente, según
Revista Dinero (2014), el 87% de los colombianos
incluyen la panela en su canasta de alimentos, con
XQFRQVXPRSHUFiSLWDGHNLORVDODxR
Dado el carácter no transable del producto, de
acuerdo con Revista Dinero (2014), el mercado
internacional de panela es supremamente limitado.
1RREVWDQWHHQORV~OWLPRVDxRVODVH[SRUWDFLRQHV
de panela en presentaciones novedosas, más
atractivas para el consumidor, han ganado
participación en los mercados de Estados Unidos,
Reino Unido y Canadá. Entre 2013 y 2014 el
volumen de exportación de este producto creció
en un 29% (ver tabla 2).
Tabla 2: Valor de exportaciones
colombianas de panela
Fuente: DANE.
En cuanto a la segmentación de la producción,
según el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural (2005), se estima que solo el 5% de la
explotación se realiza a gran escala. Este tipo
de producción la realizan agricultores con
extensiones superiores a las 50 hectáreas, con
capacidad de producción superior a los 300 kg de
panela por hora y en medio de un alto grado de
WHFQL¿FDFLyQ 'LFKD SURGXFFLyQ VH FRQFHQWUD HQ
los departamentos del Valle del Cauca y Risaralda.
Por su parte, Boyacá y Santander reúnen la
producción de escala mediana, con extensiones de
WLHUUDVPiVSHTXHxDV \XQDFDSDFLGDG SURGXFWLYD
FDUDFWHUL]DGD SRU XQ QLYHO GH WHFQL¿FDFLyQ
moderado, que oscila entre los 100 kg y los 300
NJSRUKRUD3RU~OWLPRODSURGXFFLyQDSHTXHxD
escala (1 ha – 20 ha), llevada a cabo en trapiches
de tracción mecánica con capacidades inferiores a
los 100 kg, es la que mayor número de agricultores
concentra. Así pues, esta última se convierte en la
forma de producción más representativa a nivel
nacional y al mismo tiempo, la que menor grado
GH WHFQL¿FDFLyQ FRPSHWLWLYLGDG \ SRVLELOLGDG
de acceso a los mercados presenta. Según la
Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (2004), menos del
uno por ciento (1%) de la producción de panela
1 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. (2005).
La cadena agroindustrial de la panela en Colombia: una
mirada global de su estructura y dinámica: 1991-2005. Do-
cumento de Trabajo N° 57.
Gൺർൾඍൺൽൾඅ&ඈඇ඀උൾඌඈ 08 Miércoles, 31 de enero de 2018 Página 3
en Colombia se utiliza como insumo en procesos
industriales.
La tabla 3 muestra la distribución de la
producción a nivel nacional en términos de área de
cultivo, volumen de producción y rendimiento por
hectárea según la Encuesta Nacional de Agricultura
del DANE. En esta, se evidencia que los mayores
índices de productividad se encuentran en los
departamentos de Risaralda, Santander y Huila,
mientras que el volumen de producción más alto
se concentra en el departamento de Antioquia. En
contraste, la tabla muestra que los departamentos
con menores volúmenes de producción presentan
al mismo tiempo los niveles de rendimiento por
hectárea más bajo, siendo Meta y Magdalena los
menos productivos, con rendimientos de 400 kg/
ha; cabe resaltar el caso del departamento del
Cauca, el cual, a pesar de tener una producción
considerable, presenta índices de productividad
supremamente bajos. El rendimiento promedio a
nivel nacional es de 8 toneladas por hectárea.
Tabla 3: Distribución de área de cultivo,
producción y rendimiento por departamentos
2016
Fuente: (DANE, 2016).
El consumo de Panela
Dadas las condiciones del mercado internacional
previamente expuestas, el consumo de panela se
da casi en su totalidad al interior del territorio
nacional. A pesar de ser los mayores consumidores
de panela del mundo, los colombianos, con el
SDVRGHORVDxRVKDQVXVWLWXLGRGHPDQHUDJUDGXDO
este producto por otro tipo de endulzantes,
comercialmente más atractivos, pero con un valor
nutricional menor. De esta manera, en un período
GH  DxRV HQWUH  \  HO FRQVXPR GH
panela pasó de 37 kg2 a 22 kg3 por habitante al
DxRXQDUHGXFFLyQGHO
Estructura de mercado
Según el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural (2005), el mercado de panela se caracteriza
por un alto grado de intermediación entre el
SURGXFWRU \ HO FRQVXPLGRU ¿QDO JHQHUDQGR
así un sistema de comercialización disperso y
SRFRH¿FLHQWH (Q HVWHVHQWLGR D PHGLGDTXH OD
distancia entre el productor local y los mercados
regionales, nacionales e internacionales aumenta,
VHFRQ¿JXUDXQSURFHVRGHFDSWXUDGHUHQWDVFX\RV
JUDQGHVEHQH¿FLDULRV VRQORV JUDQGHVPD\RULVWDV
que abastecen los principales centros de compra
en el país.
Según la Superintendencia de Industria y
Comercio (2012), en el país hay entre 15 y
20 grandes intermediarios que se encargan de
comprar panela a los miles de productores a lo
largo del territorio nacional, para luego distribuirla
en los canales de comercialización que van hasta
HO FRQVXPLGRU ¿QDO 3RU HQGH GDGD OD HQRUPH
disparidad entre el número de productores y
compradores, se podría estar generando una
situación de oligopsonio en el mercado, es decir,
una situación en la cual los compradores (en este
caso los intermediarios) poseen poder de mercado
SDUD ¿MDU SUHFLRV SRU GHEDMR GH ORV QLYHOHV
competitivos, sin que los productores puedan
HMHUFHUDOJ~QWLSR GHLQÀXHQFLD'HKHFKR VHJ~Q
la SIC, son los intermediarios quienes actualmente
¿MDQHOSUHFLR GHFDUJD NJHQODV SOD]DVGH
mercado donde se comercializa la panela. Esto, en
un país donde se promueve abiertamente la libre
competencia, no es adecuado y requiere especial
DWHQFLyQFRQHO¿QGHSURWHJHUDORVSURGXFWRUHV\
consumidores de panela.
Estructura de precios
Adicionalmente, de acuerdo con el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural (2005), los
precios de la panela tienen un fuerte componente
estacional: desde enero hasta junio los precios son
relativamente altos (se ubican por encima de la
media anual), luego descienden para el segundo
VHPHVWUHGHO DxR6LQHPEDUJR HQORFRUULGR GHO
2017 el precio de la panela ha caído de $3.842 en
enero a $3.148 en septiembre, una disminución del
18%, por otra parte, el IPC ha tenido un incremento
acumulado de 3.5%. Es decir, que mientras los
precios han tenido un alza generalizada medida a
través del IPC, el precio de la panela ha tenido una
FDtGDVLJQL¿FDWLYD/D*Ui¿FDPXHVWUDHOSUHFLR
promedio de la panela en las principales centrales
mayoristas.
2 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. (2005).
La cadena agroindustrial de la panela en Colombia: una
mirada global de su estructura y dinámica: 1991-2005.
Documento de Trabajo N° 57.
3 Revista Dinero. (2014). El negocio de la panela crece y
se derrite a la vez. Publicaciones Semana.

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