Gaceta del Congreso del 31-10-2005 - Número 751PPDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 31 Octubre 2005 |
| Número de Gaceta | 751 |
GACETA DEL CONGRESO 751 Lunes 31 de octubre de 2005 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIV - Nº 751 Bogotá, D. C., lunes 31 de octubre de 2005 EDICION DE 52 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
P O N E N C I A S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
C A M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO
DE LEY NUMERO 085 DE 2005 CAMARA,
por la cual se expide la Ley de la Infancia y la Adolescencia.
ACUMULADO 096 DE 2005 CAMARA
por la cual se expide el Código de la Niñez y la Juventud, que
subroga el Decreto 2737 de 1989, Código del Menor.
Bogotá, D. C., 26 de octubre de 2005
Honorable Representante
GINA PARODY D’ECHEONA
Presidenta
Comisión Primera Constitucional Permanente
Cámara de Representantes
Referencia: Proyectos de ley acumulados: Proyecto de Ley Estatutaria
número 085 de 2005 Cámara, por la cual se expide la Ley de la Infancia
y la Adolescencia; y Proyecto de ley número 85 de 2005 Cámara;
Proyecto de ley número 096 de 2005 Cámara, por la cual se expide el
Código de la Niñez y la Juventud, que subroga el Decreto 2737 de 1989,
Ponencia para primer debate.
Respetada señora Presidenta,
Honorables Representantes,
En los siguientes términos rendimos informe de ponencia sobre los
proyectos de ley de la Referencia:
1. ORIGEN Y CONTENIDO DE LOS PROYECTOS
Se trata de dos proyectos de ley que, aunque de origen diverso,
comparten el mismo objeto, y han sido acumulados por decisión de la
Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
1.1 PRIMER PROYECTO - El Proyecto de ley número 85 de 2005
Cámara.
El Proyecto de ley número 85 de 2005 Cámara, fue presentado por el
señor Procurador General de la Nación, y el señor Defensor del Pueblo;
por los Representantes Gina Parody, Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas,
Juan Hurtado Cano, William Vélez Mesa, Luis Fernando Velasco, Jorge
Eliécer Arango, Iván Díaz Matéus, Zamir Silva Amín, Clara Pinillos,
Sandra Ceballos, Telésforo Pedraza, Guillermo Rivera, Tony Jozame,
José Luis Arcila, María Isabel Urrutia, Venus Alveiro Silva Gómez,
Edgar Fandiño, Rosmery Martínez, Zulema Jattin, Roberto Camacho,
Yaneth Restrepo Gallego, Ramón Elejalde, Eduardo Enríquez Maya,
Adriana Gutiérrez, Jesús Ignacio García y Lorenzo Almendra; y por la
Senadora Claudia Blum de Barberi. En su elaboración colaboraron
algunas organizaciones nacionales e internacionales especializadas en
asuntos de la infancia, tales como la UNICEF y el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, ICBF.
Dicha iniciativa se anuncia desde su acápite como “Proyecto de Ley
Estatutaria”, cuyo objeto es expedir una “ley de la infancia y la
adolescencia”, aunque no se anuncia como un proyecto de Código.
El contenido de este proyecto es amplio y variado y abarca todos los
temas relevantes en materia de infancia y adolescencia. En esencia,
pretende sustituir en su integridad el actual Código del Menor y, al mismo
tiempo, adicionar otros temas conexos con él. Las materias básicas que
dicho proyecto aborda en forma profusa son:
• Un grupo normativo inicial sobre finalidad, objeto de la ley y
definiciones.
• El Libro I, bajo el acápite de “la protección integral”, incorpora un
conjunto de disposiciones de dos tipos:
a) Principios y normas de carácter puramente declarativas en relación
con:
– Titulares de derechos, pautas y directrices generales sobre el alcance
de los derechos de los niños y los adolescentes.
– Garantías de los derechos y medidas de prevención.
– Obligaciones genéricas y específicas de la familia, la sociedad, el
Estado y las instituciones educativas frente al menor.
– Responsabilidades de los medios de educación frente al menor;
b) Conjunto de medidas de protección tendientes al restablecimiento
de los derechos de los niños y los adolescentes en situaciones de
vulnerabilidad. Allí se señalan competencias administrativas y judiciales
y los procedimientos para adoptar tales medidas. Entre tales medidas
sobresalen:
– Amonestación, ubicación en la familia de origen o la familia extensa.
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– Ubicación en hogar de paso y hogar sustituto, vinculación a
programas de atención especializada y adopción.
Cabe resaltar en este Título I la regulación integral de la institución de
la adopción en sus fases administrativa y judicial: requisitos,
consentimiento, trámite ante el Instituto Colombiano Bienestar Familiar,
ICBF, adopción internacional, etc.
En este Título I también merece mencionar la regulación sobre las
instituciones administrativas competentes para las medidas de protección
a los menores, a saber:
– Defensor de familia, comisaría de familia, policía del menor,
– Competencias de estas autoridades, procedimiento para adoptar las
medidas de protección (allanamiento y rescate de menores).
– Declaratoria de adaptabilidad.
– Permiso para salir del país, reconocimiento de paternidad.
– Fijación de alimentos.
– Restitución internacional de niños.
– Trabajo de menores de edad: Autorización a los menores para
trabajar, jornada de trabajo y salario del menor.
– Protección en caso de maternidad, etc.
Finalmente, el Titulo I regula algunas competencias y procedimientos
judiciales para la protección de los niños y adolescentes. Entre otros,
regula:
– el procedimiento de adopción en su fase jurisdiccional,
– las reclamaciones judiciales de obligaciones alimentarias frente a
menores,
– los permisos para salir del país, y
– la privación de la administración de los bienes del menor.
• El Libro II, bajo el acápite de “De la responsabilidad penal juvenil
y de los niños y niñas víctimas de delitos”, establece una serie de reglas
sobre:
– El sistema de responsabilidad penal juvenil.
– Los hechos punibles.
– Las medidas “de protección” para menores de doce (12) años que
infrinjan la ley penal, y medidas punitivas “pedagógicas” para los
adolescentes entre doce (12) y dieciocho (18) años que cometan delitos.
– Las autoridades competentes para imponerlas.
– Los procedimientos penales y la reparación del daño por delitos
cometidos por adolescentes.
Sobresalen en dicho Libro II las disposiciones sobre:
– Las finalidades del sistema de responsabilidad penal del adolescente.
– La remisión al Código de Procedimiento Penal vigente como la
fuente principal de normas procesales penales en los juzgamientos a los
niños, niñas y adolescentes.
– La fijación de una edad mínima de responsabilidad penal (12 años)
y las medidas “de restablecimiento” que deben adoptarse para corregir y
reeducar a los adolescentes autores de conductas punibles.
– Aspectos procesales especiales tales como el sistema de audiencias,
la intervención del defensor de familia en el proceso penal, garantías del
debido proceso y de defensa en el proceso, causales para la medida de
privación precautelativa de la libertad a los menores imputados.
– Clasificación de los delitos cometidos por menores (delitos de
gravedad especial, graves, de gravedad intermedia y leve).
– Competencias de las autoridades en el proceso penal de adolescentes,
competencia de los jueces penales para adolescentes y las salas penales
para adolescentes.
– Reparación de los daños e incidente de reparación.
– Medidas punitivas reeducativas, que incluyen: Amonestación,
amonestación extensiva a los padres, representantes legales o personas
con quienes conviva el adolescente, reglas de conducta, prestación de
servicios a la comunidad, libertad asistida, medio semicerrado, y privación
de libertad.
– Los criterios para la escogencia de la medida para cada caso y los
derechos de los menores frente a tales medidas.
Termina este Título II con un conjunto de disposiciones sobre niños
víctimas de delitos: tipificación y penalización del delito de maltrato
infantil y reglas especiales para los procesos penales en que es víctima un
niño, niña o adolescente.
El Libro III, bajo el acápite de “Sistema Nacional de Bienestar
Familiar, Políticas Públicas e Inspección, Vigilancia y Control”, contiene,
en primer lugar, un conjunto de pautas normativas generales sobre
políticas de bienestar social familiar. En segundo lugar prevé algunas
garantías y mecanismos de control para asegurar la eficacia de las normas
de este código. Establece, entre otras materias, las competencias de los
órganos de control y las organizaciones de la sociedad civil en esta
materia.
Este Libro III termina con mandatos sobre destinación de partidas
presupuestales para el cumplimiento de la ley y normas sobre vigencia de
la ley.
Un análisis detenido del texto del proyecto permite deducir que
aunque no se autodefine como Código, en realidad su propósito no es otro
que proveer a nuestro ordenamiento jurídico de un corpus integral,
omnicomprensivo y sistemático de normas jurídicas sobre la problemática
de la niñez y la adolescencia. Estamos frente a un verdadero proyecto de
Código del Niño y del Adolescente, que busca reemplazar en su totalidad
al actual Código del Menor o Decreto-ley 2737 de 1989. De allí que el
proyecto incluya regulaciones sobre muy variados temas relativos a los
derechos, deberes, responsabilidades de los menores de edad, en asuntos
civiles, penales y administrativos. Y por ello mismo, el artículo 221 del
proyecto, relativo a la vigencia, expresamente deroga el Decreto 2737 de
1989.
1.2 SEGUNDO PROYECTO - El Proyecto de ley número 096 de 2005
Cámara.
El Proyecto de ley número 096 de 2005 Cámara, presentado por el
Representante a la Cámara por el Valle del Cauca, doctor Marino Paz
Ospina tiene como objeto expedir un “Código de la Niñez y la Juventud”,
es decir, derogar el actual Código del Menor Decreto 2737 de 1989.
En su Título Preliminar, el artículo 1º del proyecto anuncia el objeto
y los contenidos esenciales del nuevo Código que propone expedir:
“Artículo 1°. Objeto. El objeto de este Código es determinar los
principios rectores que regulan la protección integral de los niños, la
responsabilidad compartida de la familia, la sociedad y el Estado en su
protección preventiva y especial, sus derechos fundamentales, así como
sus deberes u obligaciones, las competencias, procedimientos y medidas
de protección, las relaciones personales y patrimoniales entre padres e
hijos y la estructura básica de los organismos de protección al niño dentro
del sistema nacional de bienestar familiar”.
Este Título Preliminar consigna los principios rectores de orden
filosófico, ético y jurídico que han de orientar la interpretación del
Código de la Niñez y la Juventud y la acción del Estado frente a estos
grupos de la sociedad. Allí se consignan, entre otros, los postulados de la
dignidad humana y los principios de prevalencia de los derechos de los
menores de edad, prevalencia del derecho internacional, prevalencia de
la interpretación más favorable al menor, respeto al derecho internacional
humanitario, carácter de orden público de esta normatividad, etc.
El Título I enuncia de manera genérica el contenido abstracto de los
derechos básicos del niño y el adolescente: a la vida, a la igualdad, a las
libertades de expresión, religión y desarrollo de la personalidad, a un trato
digno, a la protección especial contra peligros, a la recreación, a la
educación, al debido proceso en caso de recriminación, etc. Igualmente,
en este Título I se propone un conjunto de enunciados genéricos sobre
deberes y responsabilidades de los niños y adolescentes, como desarrollo
de los deberes constitucionales de las personas.
El Título II se refiere a las Instituciones de Familia y define al núcleo
familiar y sus integrantes, señala los deberes y derechos recíprocos de los
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miembros de una familia, régimen de bienes de la unidad familiar,
medidas de protección del patrimonio del menor, la emancipación y
suspensión de la autoridad parental, cuidado personal de los menores
(“unión parento-filial”), permiso para salir del país, derecho a reclamar
alimentos por el menor, procedimiento y criterios para la fijación
provisional y definitiva de cuotas alimentarias.
El Título III desarrolla el concepto de “Protección Integral” del Niño
y el Adolescente, mediante un repertorio variado de “medidas de
protección” tendientes a prevenir o corregir situaciones de vulneración o
amenaza de derechos de los niños. Tales situaciones se presentan –según
el Proyecto– por omisión de la familia o del Estado de sus obligaciones,
por abuso contra el menor, o por conducta del menor que resulte
violatoria de los derechos de los demás. Ante ellas se respondería con
medidas tales como:
– Allanamiento y rescate del menor, por orden del Defensor de
Familia.
– La colocación familiar.
– La ubicación en un medio comunitario.
– La ubicación residencial comunitaria.
– La atención integral al niño en un centro de protección.
– La declaratoria de adoptable del niño.
– Cualesquiera otra cuya finalidad sea la de garantizar el desarrollo
integral del niño.
Para los padres y custodios las medidas son:
– La fijación de una cuota de sostenimiento y apoyo a la colocación
familiar o Institucional.
– La asistencia a cursos o programas de orientación, ayuda y asesoría
sobre la forma de ejercer sus responsabilidades.
– La vinculación a programas destinados a la protección integral de la
familia.
– El tratamiento médico, psicológico, psiquiátrico o terapéutico.
– Cualesquiera otras cuya finalidad sea la de garantizar el desarrollo
integral del niño.
En este Título III, el proyecto dedica especial cuidado a la regulación
del procedimiento de adopción en sus diferentes fases.
El Título IV desarrolla el concepto de “Protección a poblaciones
vulnerables”, en el cual se prevén medidas para restablecer a menores de
edad que han sido enviados ilegalmente al exterior, bajo influencia de
grupos armados ilegales, víctimas del desplazamiento forzado y miembros
de grupos étnicos.
2. NATURALEZA DE LA LEY QUE SE PROPONE CREAR EN
EL PROYECTO
Surge la pregunta: ¿Se trata de una ley ordinaria o de una ley
estatutaria?
El acápite mismo del Proyecto de ley número 085 de 2005 Cámara, se
anuncia como “Proyecto de Ley Estatutaria”; no así el Proyecto número
096 de 2005 Cámara, que se anuncia como un proyecto de ley-código.
Siguiendo la más rigurosa jurisprudencia de la Corte Constitucional,
no hay duda de que la mayoría de los contenidos esenciales de ambos
proyectos son propios de una ley ordinaria. La parte más sustantiva de
ambas iniciativas se encamina a modificar ámbitos normativos propios
de la legislación civil y procesal civil tales como la adopción, los
alimentos, la administración de los bienes del menor, el permiso para salir
del país; o de la legislación penal sustantiva y procesal tales como la
responsabilidad penal del menor, las medidas reeducativas y los
procedimientos para aplicarlas, los delitos contra los niños (delito de
maltrato infantil) y procedimiento para sancionarlos; o de la legislación
laboral tales como la autorización de trabajo del menor, jornada laboral
especial; o de la organización administrativa: Organos y competencias en
asuntos de menores de edad (defensor de familia, comisario de familia,
policía de menores, etc.).
Ninguna de estas materias enunciadas requiere ley estatutaria, sin
embargo, hay temas en ambos proyectos que suscitan algunas dudas. En
algunos preceptos de la parte general y puramente declarativa de tales
proyectos encontramos normas que se refieren a la configuración y
contenido de algunos derechos fundamentales de los niños.
Para esclarecer tan complejo tema vale la pena recordar el significado
que tiene la ley estatutaria en nuestro ordenamiento.
Según la caracterización que de tal categoría normativa ha elaborado
la Corte Constitucional y la doctrina colombiana, encontramos que:
“Se trata de una ley dotada de status privilegiado y rango superior a las
demás leyes, en cuanto su objeto es desarrollar una institución consti-
tucional en la cual se pone en juego el modelo político mismo informador
de la Carta. Son leyes destinadas a completar la obra del constituyente en
ciertas áreas particularmente estratégicas en la definición del régimen
político. Su jerarquía (condicionante de la validez de otras leyes) consiste
en que su aprobación requiere de un trámite más complejo y exigente que
la ley común y la ley orgánica. En rigor, que las leyes estatutarias tengan
un rango superior significa que las materias enumeradas en el artículo
152, todas ellas vitales para la real vigencia de un orden democrático y
garantista, están sometidas a una competencia especial, la del legislador
estatutario, a título de garantía institucional o salvaguardia contra cualquier
distorsión o negación de los principios políticos axiales de nuestra Carta
por parte del Poder Legislativo. La garantía consiste en una reserva, la
reserva de ley estatutaria”1.
Se trata, entonces, de leyes que completan la Constitución en cuanto
al diseño y configuración de instituciones esenciales de un Estado
democrático de derecho. Por ello, este mecanismo legislativo es
excepcional respecto a las modalidades para expresarse el poder normativo
del Congreso. Está reservado a ciertos temas e instituciones vitales del
modelo político constitucional, lo cual excluye, de entrada, toda la
inconmensurable materia objeto del poder legislativo ordinario.
Siguiendo la doctrina española, en el fondo la reserva de ley estatutaria
representa una garantía reforzada que protege ciertos principios axiales
frente al poder de la mayoría; ella asegura que el pluralismo político, los
derechos de esa minoría mínima que es el individuo y los derechos de las
minorías políticas, y el derecho a un juez imparcial e independiente
(garantía de todas las garantías), no serán borrados de un plumazo por la
mayoría parlamentaria.
Según la jurisprudencia constitucional, ¿qué materias deben
regularse por medio de ley estatutaria?
Nuestra jurisprudencia constitucional ha sido uniforme al señalar que
por tratarse de una modalidad legislativa excepcional (en relación con la
ley común que es la regla general), la interpretación del catálogo de
materias que según el artículo 152 deben ser objeto de regulación, ha de
hacerse con un criterio hermenéutico restrictivo. Tal es la posición
adaptada en principio por la Corte Constitucional en las Sentencias C-
de 1994, con la única salvedad de la materia electoral, tema este en el cual
se plantea una interpretación amplia y extensiva de la materia de ley
estatutaria.
Tan restrictiva postura sobre la materia propia de la ley estatutaria se
fundamenta en que en la democracia representativa la soberanía popular
expresada de modo permanente en el poder de las mayorías parlamentarias
se concreta en el poder de la mayoría relativa, como regla general, la
cual asegura una expedita y fluida manifestación de la decisión política,
asegurándose así la eficacia conformadora del orden social y de la
prestación de los servicios públicos. En este sentido dice la Corte
Constitucional:
“...sobre el ámbito material regulable por ley estatutaria debe efectuarse
una interpretación restrictiva de la reserva de la ley estatutaria, porque
una interpretación extensiva convertiría la excepción –las leyes estatutarias
1Constitución Política de Colombia Comentada por la Comisión Colombiana de
Juristas, Título VI, De la Rama Legislativa (Bogotá, 1998, páginas 176-180).
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