INFORME DE CUMPLIMIENTO DE LA REGLA FISCAL PARA LA VIGENCIA FISCAL 2021, CONFORME LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 1° DE LA LEY 819 DE 2003
| Fecha de publicación | 16 Junio 2022 |
| Número de Gaceta | 739 |
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXXI - Nº 739 Bogotá, D. C., jueves, 16 de junio de 2022 EDICIÓN DE 70 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO
INFORME DE CUMPLIMIENTO DE LA REGLA FISCAL PARA LA VIGENCIA FISCAL 2021,
CONFORME LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 1° DE LA LEY 819 DE 2003
Página 2 Jueves, 16 de junio de 2022 Gaceta del Congreso 739
MINISTERIO DE HACIENDA
Y CRÉDITO PÚBLICO
1
1
MINISTERIO DE HACIENDA
Y CRÉDITO PÚBLICO
2
2
Presidente de la República
Iván Duque Márquez
Ministro de Hacienda yCrédito Público
José Manuel Restrepo Abondano
Viceministro Técnico
Jesús Antonio Bejarano Rojas
Subdirectorade Programación Macroecon ómica
Sara María Ramírez Arias
Equipode coordinación del MFMP
David Herrera
Fabián Osorio
Cristhian Cruz Moreno
Asesores y Contratistas Subdirección de Programación Macroeconómica
Fredy Castañeda
Sandra Díaz
Valentina Guío
Juan Felipe Herrera
Andrea Ríos Serna
Valeria Rivera
Pasantes Subdirección de Programación Macroeconómica
Manuel Alvarado
Andrés Felipe Pico
Director de la Dirección General de Política Macroeconómica
Juan Sebastián Betancur Mora
Presidente de la Repúbli
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Iván Du
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MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
e
Política Macroeconómica
t
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Viceministro General
Fernando Jiménez Rodríguez
Subdirector dePolítica Fiscal
Sammy Libos Zúñiga
Asesores y ContratistasSubdirección de Política Fiscal
Paulina Baquero
Carol Casas
Daniel Cifuentes
Daniel Díaz
Fernando Dueñas
Juan Camilo Forero
Nicolás García
María Camila Gómez
Pasantes Subdirección de Política Fiscal
Sofía Cárdenas
Yennifer Cortés
Juan David Martínez
Asesores del Viceministerio técnico
Daniel Lacouture
Dirección Generaldel Presupuesto Público Nacional
Dirección General del Crédito Público y del Tesoro Nacional
César Augusto Arias, Jenifer Bustamante,Camila Erazo, Luis Alexander López, Francisco Lucero, Karen Rodríguez, John Sarmiento, Catalina
Bateman, Jeffrey Cruz, Juliana López, David Molina, Efraín Ortega, María Andrea Ovalle, Rafael Páez, M aría Paula Restrepo, Cristian Riveros, Juan
Pablo Rocha, Santiago Rodríguez, Manuel Ruiz, María Paula Salamanca, Omar B abativa
Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social
María Virginia Jordán, Paul Ricardo Díaz,Natalia Gu evara, Gonzalo Casas, Jorge Martínez, Juan Sebastián Puentes
Dirección General de Apoyo Fiscal
Néstor Urrea , Fernando Olivera, Mario Chávez,Felipe Urrea
Dirección General de Participaciones Estatales
Adriana Mazuera, Andrés Bravo, Juan Carlos Castro
Comunicaciones
Juliana Franco, Juan Sebastián Holguín, Carlos Martínez Bermúdez
Participación de las siguientes entidades en la elaboraciónde este documento:
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
Lisandro Junco,Javier Deaza, Pastor Sierra, Diana Parra, I vón Albarracín, Alba Avendaño, Daniela Gantiva, Julio Lamprea, Gloria Yori Parra
Departamento Nacional de Planeación (DNP)
Alejandra Botero, Yesid Parra,Gabriel Piraquive, Diana Escobar
Fondo Nacional de Garantías
Raúl Buitrago,Luis Enrique Ramírez, Camilo Jiménez, Jesús Dav id Rincón
Edición
Junio 2022
g
Diana Yineth Rivera
Ana María Ruíz
Juan Guillermo Salazar
Juan Camilo Santaella
Duván Guerrero
Paula Inagan
Juliana Malagón
Sebastián Pérez
Nicolás Prado
Tomás Ramírez
Sonia Sanabria
Diana Vargas
Fabián Reina
Santiago Rivera
Gabriela Navarro
Nataly Prada
2
Tabla de Contenido
Prólogo ……………………………………………………………………………………………4
Resumen Ejecutivo ................................................................................................................... 8
Capítulo 1. Balance 2021 y actualización Plan Financiero 2022 ..................................... 16
Capítulo 2. FEPC: diagnóstico, retos y alternativas ........................................................ 68
Capítulo 3. Plan Financiero 2023 ...................................................................................... 82
Capítulo 4. Estrategia fiscal de mediano plazo ............................................................. 112
Capítulo 5. Análisis de riesgos, pasivos y de sostenibilidad de la deuda pública ..... 166
Apéndice 1. Detalle de las Estimaciones Fiscales del Sector Público .......................... 201
Apéndice 2. Estadísticas del Gobierno General con estándares internacionales ........ 213
Apéndice 3. Gasto tributario ............................................................................................. 225
Apéndice 4. Compromisos de mediano y largo plazo con vigencias futuras ............... 250
Apéndice 5. Costo de las leyes sancionadas en 2021 .................................................... 257
Apéndice 6. Actividades Cuasifiscales en 2021 .............................................................. 260
Apéndice 7. Obras por impuestos .................................................................................... 263
Glosario …………………………………………………………………………………………265
Abreviaturas …………………………………………………………………………………………269
Índice de recuadros
Recuadro 1.1. Descripción y balance de los principales componentes de la Ley de Inversión
Social ....................................................................................................................................... 21
Autores: Fabián Osorio, Andrea Ríos, María Camila Gómez, Juan Camilo Forero
Recuadro 1.2. Esta vez fue diferente: resiliencia del sistema financiero ante la crisis del
Covid-19 ................................................................................................................................... 33
Autores: Sandra Díaz, Daniel Lacouture
Recuadro 1.3. Fortalecimiento de los programas de transferencias monetarias en Colombia
.................................................................................................................................................. 45
Autores: Juan Camilo Forero, Sebastián Pérez, Gabriela Navarro
Recuadro 1.4. Regla Fiscal y Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) ....................... 51
Autores: María Camila Gómez
Recuadro 1.5. Bonos Verdes Soberanos ............................................................................... 57
Autores: Lizeth Camila Erazo, Juliana López, Manuel Ruiz
Recuadro 3.1. Modernización de la DIAN y lucha contra la evasión ................................... 94
Autores: Lisandro Junco, Julio Lamprea, Javier Deaza
Recuadro 4.1. Análisis de contribución de los factores al PIB tendencial en un escenario
central sin políticas estructurales adicionales .................................................................... 115
Autores: Sara Ramírez, Fabián Osorio, Fredy Castañeda
Recuadro 4.2. Escenario alternativo con medidas de política para mejorar el desempeño
del mercado laboral .............................................................................................................. 123
Autores: Andrea Ríos
Recuadro 4.3. Escenario alternativo con medidas de política para aumentar la
competitividad externa ......................................................................................................... 131
Autores: Juan Camilo Santaella
Recuadro 4.4 Estrategia de austeridad y reducción del gasto público ............................. 147
Autores: Dirección General del Presupuesto Nacional
Gaceta del Congreso 739 Jueves, 16 de junio de 2022 Página 3
Prólogo
La estrategia macroeconómica y fiscal que se materializa en este Marco Fiscal de Mediano Plazo
refleja una economía líder en materia de reactivación a nivel global y con mejoras notables en la
posición fiscal del país. Sin desconocer el rol de la institucionalidad macroeconómica de Colombia
en estos resultados, la implementación de la triada de soluciones por parte del Gobierno nacional
para abordar los retos derivados de la pandemia en el frente social, económico y fiscal no solo
apalancó una recuperación sólida de la economía, sino que permitió pavimentar una ruta de
sostenibilidad fiscal hacia el futuro. En ese sentido, en este Marco Fiscal estamos organizando la
casa, tras haber enfrentado el choque más fuerte en la historia económica reciente de Colombia,
para que sobre estos cimientos se construya la agenda política del siguiente gobierno.
El eje central de la estrategia fiscal plasmada en este documento es la política social, de la mano
del compromiso del gobierno con la estabilidad de las finanzas públicas hacia el futuro. Así, en
este Marco Fiscal, se prioriza la incorporación de un espacio suficientemente amplio para la
inversión pública, con el propósito de atender las necesidades que históricamente ha tenido el
país en este frente, financiadas de manera responsable. Como resultado, se presenta una
estrategia fiscal cuyo pilar central es la implementación de una política social y económica que
permita impulsar el crecimiento y la lucha contra la pobreza en la próxima década.
Este también es un Marco Fiscal con un valor agregado innegable frente a versiones anteriores.
En primer lugar, se elaboró sobre unas bases sólidas de transparencia. Prueba de ello es que,
por primera vez, se incluye un análisis de desviaciones en supuestos macroeconómicos y metas
fiscales, y todas las cifras presentadas en gráficos y tablas serán publicadas en archivos a los
que el público general tendrá acceso. Además, en reconocimiento de la importancia actual del
Fondo de Estabilización y Precios de los Combustibles (FEPC), se incluye de manera
extraordinaria un capítulo dedicado exclusivamente a ahondar en las medidas de política
propuestas por el Gobierno nacional para asumir las obligaciones contraídas por el fondo, y
contener su impacto fiscal a futuro.
En segundo lugar, los esfuerzos por lograr un Marco Fiscal menos extenso, más analítico, y más
robusto en términos técnicos, también son evidentes. Si bien está construido alrededor de un
escenario central -y oficial-, reconoce explícitamente, y con escenarios cuantitativos, los riesgos
macroeconómicos, tanto positivos como negativos, que se podrían materializar, así como sus
implicaciones fiscales. Otra sección innovadora en esta misma vía recoge escenarios
macroeconómicos y fiscales alternativos, derivados de posibles efectos asociados a la
implementación de medidas de política que parten de las recomendaciones para abordar las
prioridades identificadas por el Gobierno actual, en el marco de las Misiones de Empleo e
Internacionalización.
Tras la crisis económica y social que atravesó el país con ocasión de la pandemia, Colombia
mostró una recuperación extraordinaria, destacada frente a economías pares y crisis anteriores.
Una conclusión que se deriva de este análisis es que “esta vez fue diferente”. Con el choque del
Covid-19, los niveles de producto y del empleo se recuperaron en alrededor de la mitad del tiempo
que tomó la recuperación en la crisis de final de siglo XX.
En estos resultados son protagonistas las fortalezas institucionales en los frentes financiero,
monetario y fiscal que, en conjunto, han forjado el carácter resiliente del país ante episodios
adversos. Prueba de ello es la contundencia y oportunidad con que actuaron las políticas
monetaria y fiscal para minimizar los efectos persistentes que habrían podido materializarse a
raíz de la pandemia. De hecho, en los Recuadro 1.1 y Recuadro 1.3 del Capítulo 1, se presentan
análisis de los posibles efectos que tuvieron tanto las medidas contenidas en la Ley de Inversión
Social (LIS) como los programas de transferencias monetarias, respectivamente, en el proceso
de recuperación del tejido social y económico.
El buen desempeño de 2021 tendría inercia en el desempeño económico de 2022, en donde la
economía colombiana crecería 6,5%, mostrando el mayor dinamismo dentro de los países de la
OCDE, y reforzando su posición como economía líder en materia de reactivación. Esto es muestra
de que la respuesta coordinada de política contracíclica permitió diluir buena parte de los efectos
persistentes de la pandemia, contrario a lo que se esperaba un año atrás. En efecto, las
estimaciones indican que la brecha entre el PIB proyectado de 2022 y el que se habría observado
en ausencia de la pandemia para este año sería de 7,5%, cifra que hoy se estima en solo 1,6%.
Hacia 2023, el crecimiento de la economía convergería a 3,2%, enmarcado en un proceso de
rebalanceo dentro de sus componentes, que permitiría sentar las bases de un crecimiento
sostenido hacia el mediano plazo. La inversión y las exportaciones serían actores principales en
esa película.
Impulsado por el dinamismo económico, el mercado laboral ha recuperado más del 90% de los
empleos perdidos a causa de la pandemia y las tasas de pobreza multidimensional retornaron a
niveles inferiores a los observados en 2019. Actualmente, la tasa de desempleo es de 11,2% y
se espera que converja a sus niveles prepandemia en 2023, alcanzando así un valor de 10,4%.
Esta recuperación estaría apalancada por los programas de protección y creación de empleo
implementados desde el inicio de la pandemia, y en el marco de la LIS, que a la fecha han logrado
proteger a más de 6 millones de trabajadores y crear cerca de 400 mil empleos. En este proceso,
los grandes ganadores han sido las mujeres, los jóvenes, y los hogares en condición de
vulnerabilidad. Estas ganancias también se vieron reflejadas en reducción de las tasas de
pobreza multidimensional, de 18,1% a 16% entre 2020 y 2021, por debajo del nivel prepandemia
(17,5% en 2019).
Todos estos resultados positivos están siendo capitalizados por parte del Gobierno en una mejora
de la posición fiscal del país. Así, en 2022 el déficit fiscal del Gobierno Nacional Central (GNC)
llegaría a 5,6% del PIB, reduciéndose frente al nivel proyectado en la Actualización del Plan
Financiero 2022, y presentando, frente a 2021, el ajuste fiscal más grande desde 1993. De esta
manera, se lograría materializar una disminución de la deuda pública neta hasta 56,5% del PIB,
muy cerca del nivel ancla establecido en la Regla Fiscal (55%), mientras que simultáneamente
se saldan las obligaciones contraídas con el FEPC con corte al primer trimestre de 2022.
Esta mejora en la posición fiscal se ve reflejada en menores necesidades de financiamiento. En
particular, se espera que para 2022 este sea 8,2% del PIB, con lo cual el Gobierno nacional
estaría retornando a niveles de esta variable consistentes con lo observado en promedio en los
cinco años previos a la pandemia, y contribuyendo de manera importante a la recomposición de
las fuentes de financiamiento de la cuenta corriente de la balanza de pagos, en la cual los flujos
de recursos provenientes del sector privado vuelven a ser relevantes.
Igualmente, esta estrategia fiscal se formula en un contexto en el cual la economía colombiana
está experimentando una importante mejora en sus términos de intercambio en el corto plazo,
principalmente a través de unos mayores precios del petróleo, la cual genera un impulso favorable
a la consolidación fiscal y el repunte de las exportaciones. El Gobierno es consciente de la
importancia que tiene este contexto favorable para acelerar el proceso de consolidación de las
finanzas públicas a partir de 2023, que es cuando se materializarían la mayor parte de sus efectos
positivos sobre las finanzas públicas. De esta manera, se estaría aprovechando el contexto
macroeconómico favorable de corto plazo para anticipar el ajuste fiscal requerido, y así trazar la
ruta hacia la estabilidad fiscal en el mediano plazo.
Si bien se destaca el crecimiento económico sobresaliente y la recuperación del mercado laboral,
este Marco Fiscal también es explícito en los retos que hoy enfrenta la economía colombiana en
materia de inflación y desbalances externos. En el frente de precios, Colombia no ha sido ajeno
al fenómeno inflacionario global, ante lo que el Banco de la República ha respondido aumentando
sus tasas de interés en 425 puntos básicos desde septiembre de 2021. El Gobierno ha
complementado ese esfuerzo a través de políticas enfocadas en reducir los costos de insumos
de producción e impulsar la oferta doméstica.
En el frente externo, pese al reciente choque positivo en el precio de las exportaciones, el
encarecimiento de las importaciones, así como el mayor dinamismo de la demanda interna, han
generado presiones importantes, reflejadas en un nivel considerablemente alto de déficit de
cuenta corriente. No obstante, las fuentes de financiamiento comienzan a recomponerse a través
de mayor inversión extranjera directa y mayor flujo de capitales de corto plazo provenientes del
sector privado.
Además de contar con un financiamiento externo más diversificado, Colombia cuenta con unas
reservas internacionales de aproximadamente 57.600 millones de USD y con una línea de crédito
de carácter precautelativo (Línea de Crédito Flexible) de alrededor de 9.800 millones de dólares
por dos años, la cual fue otorgada por el Fondo Monetario Internacional (FMI), que junto a una
tasa de cambio flexible, contribuyen de manera importante a mantener niveles de liquidez
suficientes para enfrentar choques macroeconómicos adversos. La renovación que hizo el FMI
de la Línea de Crédito Flexible en abril de este año es un importante logro para el país, en la
medida que, tal y como lo afirmó la entidad multilateral, el acceso a este tipo de instrumentos está
limitado únicamente a economías con instituciones y fundamentales macroeconómicos de gran
fortaleza.
Hacia el mediano plazo, se daría una transición entre el periodo de rápida recuperación
económica y política fiscal expansiva observado hasta 2022, hacia uno de consolidación
macroeconómica y fiscal. La economía crecería a sus tasas de largo plazo (3,2%) y el déficit de
cuenta corriente convergería a 2,6% del PIB, logrando estabilizar el pasivo externo del país, en
el contexto del proceso de transformación productiva. Los motores de crecimiento y ajuste de las
cuentas externas hacia el mediano plazo incluirían la inversión en maquinaria y equipo, la
infraestructura, y las exportaciones no tradicionales y de servicios, como resultado, en parte, de
los esfuerzos implementados por el Gobierno nacional. Dentro de estos, se destacan las mejoras
en competitividad a través de un menor costo de uso del capital, la ejecución y el fortalecimiento
de proyectos de infraestructura, la implementación de los programas de recuperación económica
enmarcados en la estrategia “Nuevo Compromiso por el Futuro de Colombia” y las estrategias
orientadas al aumento de la productividad de los sectores no tradicionales.
Igualmente, al capitalizar el contexto macroeconómico favorable en el corto plazo, a partir de
2024 se terminaría de afianzar el proceso de consolidación fiscal, gracias a la convergencia de la
deuda pública a su objetivo de mediano plazo (el ancla), y la obtención, en promedio, de
superávits primarios consistentes con mantener el endeudamiento estable alrededor de ese nivel.
De esta manera, al alcanzar niveles prudenciales de endeudamiento, se habilita un margen de
maniobra considerable para poder reaccionar ante cualquier coyuntura adversa que pueda
atravesar la economía hacia adelante. Por lo tanto, no solo estamos organizando la casa, sino
que dejamos las herramientas suficientes para seguir fortaleciendo la estructura socioeconómica
del país, en un contexto de apuntalamiento de la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo.
Si bien el cuerpo de este Marco Fiscal recoge estos y otros importantes mensajes, se incluyen
10 recuadros como parte fundamental del texto, que complementa el análisis central de este
documento. En uno de ellos se detallan la descripción y los impactos macroeconómicos y fiscales
estimados de los principales componentes de la LIS. En esa misma línea, se incluye otro recuadro
con las modificaciones sobre la Regla Fiscal y las características del nuevo Comité Autónomo de
la Regla Fiscal (CARF), en el contexto del fortalecimiento de la institucionalidad fiscal que puso
en marcha la LIS. Considerando el rol fundamental que tiene el proceso de modernización de la
DIAN y su progreso en eficiencia para mejorar la posición fiscal del país y robustecer los ingresos,
se destina un espacio para detallar las medidas que hacen parte de este proceso.
Otro de los recuadros plantea un diagnóstico de los programas de transferencias monetarias
vigentes en la actualidad, haciendo énfasis en las iniciativas implementadas por este Gobierno,
así como en sus efectos, teniendo en cuenta la incidencia de estos programas para contener el
deterioro de la pobreza durante la pandemia. Por último, se incluye un recuadro que analiza el rol
que tuvo la fortaleza del sistema financiero para evitar un impacto mayor de la crisis del Covid-19
sobre el crecimiento económico durante el año 2020.
En un esfuerzo por reconocer los logros recientes en materia económica y fiscal de la economía
colombiana, así como de los retos que esta enfrenta, se entrega un Marco Fiscal sucinto,
transparente, realista y técnicamente fortalecido, que muestra una economía boyante y un
escenario fiscal sostenible hacia el mediano plazo, centrado en la política social.
Jesús Antonio Bejarano
Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
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