Informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 387 de 2005 cámara 112 de 2004 senado
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 387 DE 2005 CÁMARA, 112 DE 2004 SENADOpor la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones.
Bogotá, D. C...
Doctor
HERNANDO TORRES BARRERA
Presidente
Comisión Primera
Honorable Cámara de Representantes
Señor Presidente:
Con toda atención nos permitimos rendir Informe de Ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 387 de 2005 Cámara, 112 de 2004 Senado, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones.
Antecedentes del proyecto
El proyecto que se analiza tuvo su origen en el Proyecto de ley 112 de 2004 Senado, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones, acumulado con el Proyecto de ley número 157 de 2004 Senado, por medio de la cual se modifica parcialmente la Ley 270 de 1996 y se dictan otras disposiciones para propender por el acceso efectivo a la justicia, y con el Proyecto de ley número 158 de 2004 Senado, por la cual se reforma la Justicia: Justicia pronta y eficaz.
En el honorable Senado de la República en la ponencia para primer debate se presentó una propuesta que integró los aspectos principales y fundamentales de las tres iniciativas legislativas sobre la reforma a la administración de la justicia que se presentaron y acumularon así:
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Proyecto de ley 112 de 2004 Senado, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones, presentado por el Consejo Superior de la Judicatura y publicado en la Gaceta del Congreso número 493 del 2 de septiembre de 2004;
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Proyecto de ley número 157 de 2004 Senado, por medio de la cual se modifica parcialmente la Ley 270 de 1996 y se dictan otras disposiciones para propender por el acceso efectivo a la justicia, presentado por el Gobierno Nacional a través del señor Ministro del Interior y de Justicia y publicado en la Gaceta del Congreso número 690 del 9 de noviembre de 2004;
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Proyecto de ley número 158 de 2004 Senado, por la cual se reforma la Justicia: Justicia pronta y eficaz, presentado por el honorable Senador Carlos Moreno de Caro y publicado en la Gaceta del Congreso número 710.
En el honorable Senado de la República se programaron una serie de foros en distintas ciudades del país: Barranquilla, Medellín, Cúcuta, Cali, Neiva y Duitama, se llevó acabo una Audiencia Pública en Bogotá mediante convocatoria que hiciera la Comisión Primera, en los que intervinieron Magistrados de las Altas Cortes, Jueces, Fiscales, Procuradores, la Academia, estudiantes de Derecho y representantes de los diversos estamentos ciudadanos, para conocer diferentes opiniones y ampliar espacios de participación, con el objetivo de mejorar la iniciativa legislativa.
El proyecto fue aprobado en la Comisión Primera del Senado de la República en las sesiones de los días 15 de diciembre de 2004 y 13 de abril de 2005.
En la ponencia para segundo debate se acogieron algunas de las propuestas formuladas por la Corte Suprema de Justicia contenidas en un documento sobre las \"consideraciones previas atinentes a normas generales\" que coadyuvaron al enriquecimiento del proyecto. Igualmente, los aportes de los señores Magistrados de los Consejos de Estado, Superior de la Judicatura y de algunos Senadores, los cuales fueron fundamentales para la consolidación de unas reformas que pretenden poner al alcance de todos los colombianos los beneficios que se derivan de una justicia pronta y cumplida.
El proyecto de ley fue aprobado junto con el pliego de modificaciones por la Plenaria de Senado en la sesión del día 11 de mayo de 2005.
Justificación del proyecto
Como fundamento para la aprobación del proyecto de ley, en el Senado de la República se hizo un análisis sobre el alcance de la justicia, la situación de atraso judicial, la eficiencia de la administración de justicia, la grave situación financiera del sector y finalmente la percepción ciudadana que permitieron una valoración en términos de legitimidad, los cuales creemos que es importante relacionarlos en la ponencia.
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EL ALCANCE DE LA JUSTICIA EN COLOMBIA
Una de las funciones fundamentales del Estado es resolver en derecho y equitativamente los conflictos entre los habitantes de su territorio. Por ello, en la Constitución de 1991 se consagró una salida adicional como es la solución alternativa de conflictos.
Sin embargo, se observa que en el año 2002 la demanda de justicia ascendió a 2.5 millones de procesos según el Consejo de la Judicatura o 2.1 millones según la Contraloría General, incluidas las actuaciones de la Fiscalía General. Al mismo tiempo, en el mismo año fueron atendidos 2.4 millones de asuntos según el Consejo o 1.8 millones según la Contraloría.
La aplicación de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, según la Contraloría ha presentado algunos avances de conformidad con las siguientes cifras: En el 2003 estima que la demanda anual en los centros de conciliación es apenas de 26.071 y de 423 ante los Tribunales de Arbitramento. Al mismo tiempo se estiman en 7.000 los usuarios de los jueces de paz.
Desde luego, las cifras en materia de conciliación son claramente parciales dada la diversidad de instituciones de la sociedad civil comprometidas con estas acciones y la mediación. Al mismo tiempo no existen cifras consolidadas acerca del volumen de asuntos contenciosos resueltos mediante la acción de instituciones administrativas como las Inspecciones de Policía, las Superintendencias, los Ministerios, etc.
El promedio de acceso de los colombianos a las instituciones de justicia oscila entre el 35% y el 45%, lo cual indica que el 55% restante de los ciudadanos no tiene garantías para beneficiarse de los servicios que ofrece el Sistema Judicial del país.
Entre otros aspectos a tener en cuenta por las causas del no acceso a la justicia, se encuentran: La falta de Estado en lugares donde el arbitraje de las relaciones sociales está en manos de organizaciones al margen de la ley, los costos de los honorarios, credibilidad en el sistema, ignorancia de los trámites y demora de los procesos.
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ATRASO ENDEMICO
Durante décadas se ha hablado de la permanente congestión de la justicia colombiana. Innumerables emergencias judiciales se han decretado. A juicio de algunos, se trata de una dolencia propia de nuestra organización institucional. Falta, sin duda, un balance rigurosamente objetivo que establezca con certeza la dimensión del atraso judicial.
En febrero de 2004 el Consejo Superior en su informe Atraso Judicial en Colombia: Realidades y Soluciones, delimita un consolidado al señalar que en el 2003 de una carga total de 2.7 asuntos en todas las jurisdicciones solo 1.9 tuvieron trámite, en tanto que 794.663 permanecieron inactivos ´´ por causas de naturaleza legal o imputables a las partes y no al sistema judicial\". Luego agrega que la carga total en las diferentes jurisdicciones durante el período 1998-2003 muestra una tendencia ligeramente descendente en el número de asuntos inactivos al pasar de 2.8 a 2.7 millones de procesos para un decrecimiento del 2.7%.
Otro indicador, desde luego, es la percepción de los usuarios de la justicia. Según encuesta del Centro Nacional de Consultoría, de septiembre de 2004, el 30.2% de los ciudadanos opina que las decisiones de las Autoridades Judiciales son muy lentas, el 54.8% lentas, el 8.7% razonables en el tiempo, el 3.2% rápidas, el 0.5% muy rápidas y el 2.6% no tiene ninguna percepción. La percepción de lentitud aparece corroborada por la realidad, el atraso resulta evidente.
En efecto, la mayor carga efectiva por resolver se encuentra en la justicia civil, la cual entre 1998 y 2003 ascendió a 841.094 asuntos de los cuales la mayor parte en los juzgados municipales, el 70% y el resto en los civiles del Circuito. A su vez, la mayor carga efectiva se registró en Bogotá con 287.000 asuntos, es decir el 34%.
Ahora bien, la congestión, entendida como el volumen de justicia superior a la capacidad razonable de respuesta de la Rama Judicial, tiene, desde luego, factores internos y externos a la justicia que es preciso tener en cuenta al momento de proponer estrategias. Entre los factores externos vale la pena mencionar la inflación legislativa, los mecanismos procesales inapropiados y la judicialización excesiva entre los institucionales; respecto de los factores administrativos sobresalen la demora de las entidades públicas que deben actuar en los procesos judiciales, la ausencia de políticas del Ejecutivo cuyos actos administrativos son dispersos y en ocasiones contrarios en forma reiterada a la jurisprudencia...
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