Informe de ponencia negativa para primer debate del Proyecto de ley número 175 de 2021 Cámara, por medio de la cual se ordena la creación del impuesto sobre operaciones de cambio por ingreso o egreso de divisas producto del sector hidrocarburos para educación superior
| Fecha de publicación | 12 Noviembre 2021 |
| Fecha | 12 Noviembre 2021 |
| Número de Gaceta | 1627 |
| Tipo de documento | Colombian History Events |
Página 20 Viernes, 12 de noviembre de 2021 Gaceta del Congreso 1627
INFORME DE PONENCIA NEGATIVA PARA PRIMER DEBATE DEL PROYECTO DE LEY
NÚMERO 175 DE 2021 CÁMARA
por medio de la cual se ordena la creación del impuesto sobre operaciones de cambio por ingreso o egreso
de divisas producto del sector hidrocarburos para educación superior.
INFORME DE PONENCIA NEGATIVA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY NO.175
DE 2021 CÁMARA “POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDENA LA CREACIÓN DEL IMPUESTO
SOBRE OPERACIONES DE CAMBIO POR INGRESO O EGRESO DE DIVISAS PRODUCTO DEL
SECTOR HIDROCARBUROS PARA EDUCACIÓN SUPERIOR.”
1- ANTECEDENTES DEL PROYECTO DE LEY
Este proyecto se radicó el día 8 de agosto del año 2021 y fue presentado por el Representante Fabian
Díaz Plata como un tipo de Ley Ordinaria. El Proyecto fue remitido a la Comisión Tercera de la
Honorable Cámara de Representantes, por lo que la Mesa Directiva de la citada célula legislativa
procedió a designar el día 10 de septiembre de 2021 como Coordinador ponente al representante
Víctor Manuel Ortiz Joya y como ponentes al representante Oscar Darío Pérez y la representante
Katherine Miranda.
No obstante, el presente proyecto de ley ya había sido presentado en legislaturas pasadas. Para la
legislatura 2019-2020 se radico el día 23 de julio del año 2019 el Proyecto de Ley número 033 de 2019
Cámara, el cual indicaba que “Por medio del cual se ordena la creación de la contribución sobre
operaciones de cambio por ingreso o egreso de divisas producto del sector hidrocarburos para
educación superior”, ante la Secretaría General de la Honorable Cámara de Representantes,
publicado en la Gaceta del Congreso número 666 de 2019 y surgió como fundamento en la iniciativa
legislativa, conforme al artículo 154 de la Constitución Política de Colombia del Honorable
Representante Fabián Díaz Plata. En su momento, frente al Proyecto fue presentada ponencia
negativa por parte del ponente, y el Proyecto no tuvo acogida en el pleno de la Corporación.
El mismo también fue presentado para la legislatura 2020-2021 el proyecto de ley 080 de 2020 Cámara
“Por medio del cual se ordena la creación del impuesto sobre operaciones de cambio por ingreso o
egreso de divisas producto del sector hidrocarburos para educación superior”, el cual tampoco avanzó
en la corporación.
2- OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El objeto del proyecto de Ley 175 DE 2021 CÁMARA POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDENA LA
CREACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE OPERACIONES DE CAMBIO POR INGRESO O EGRESO DE
DIVISAS PRODUCTO DEL SECTOR HIDROCARBUROS PARA EDUCACIÓN SUPERIOR” es la
creación de un impuesto al cambio ingreso o egreso de divisas generadas en el sector de
hidrocarburos, produciendo consigo un beneficio presupuestal adicional para los institutos de
educación superior destinado a programas de ciencia, tecnología e innovación.
En este sentido, la Comisión Tercera Constitucional Permanente es competente para conocer del
presente Proyecto de Ley, de conformidad con lo establecido por el Artículo 2° de la Ley 3 de 1992,
por cuanto versa sobre: “hacienda y crédito público; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias;
régimen monetario; leyes sobre el Banco de la República; sistema de banca central; leyes sobre
monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores; regulación económica; Planeación
Nacional; régimen de cambios, actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro”.
3- CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de Ley 175 de 2021 - Cámara cuenta con cinco artículos. El primero se refiere al objeto
de la ley el cual es la creación de un impuesto al cambio ingreso o egreso de divisas generadas en el
sector de hidrocarburos, produciendo consigo un beneficio presupuestal adicional para los institutos
de educación superior destinado a programas de ciencia, tecnología e innovación.
El segundo artículo establece que las operaciones de cambio por ingreso o egreso de las personas
jurídicas dedicadas a la exploración, explotación, refinamiento y transporte de hidrocarburos y sus
derivados estarán gravadas con un impuesto del 1%. Aclarando en su parágrafo que para efectos
fiscales, se presume que hay remesa de utilidades en el caso de sucursales de compañías extranjeras
cuando no se demuestre la reinversión de las utilidades del respectivo ejercicio gravable. En todo
caso, el impuesto se causará sobre aquella parte de las utilidades no reinvertidas.
El tercer artículo establece como causación el Impuesto a operaciones de cambio por ingreso o egreso
del sector hidrocarburos se causa en la transferencia al exterior de rentas o ganancias ocasionales.
Con un parágrafo que se refiere a que este impuesto aplica salvo exoneraciones específicas en los
pactos internacionales y en el Derecho Interno, a transferencia al exterior de rentas y ganancias
ocasionales obtenidas en Colombia, causa el impuesto complementario de remesas, cualquiera que
sea el beneficiario de la renta o de la ganancia ocasional o el beneficio de la transferencia.
En el cuarto artículo adiciona un parágrafo al artículo 86 de la Ley 30 de 1992 que establece que se
destinará el 100% anual de lo recaudado por concepto del impuesto a operaciones de cambio por
ingreso o egreso de divisas del sector hidrocarburos al financiamiento de las iniciativas en ciencia,
tecnología e innovación de las instituciones que hacen parte del Sistema Universitario Estatal.
El quinto artículo es la vigencia y derogatorias.
4- NORMAS Y JURISPRUDENCIA QUE SOPORTAN EL PROYECTO DE LEY
La Constitución Política otorga al Congreso la cláusula general de competencia legislativa (art. 150)
y establece el procedimiento a seguir para tramitar, aprobar y sancionar las leyes. Dentro de éste,
todo ordenamiento constitucional establece qué sujetos se encuentran habilitados para la
presentación de proyectos que luego se convertirán en mandatos legislativos. En este orden, la
jurisprudencia constitucional ha dispuesto que la iniciativa legislativa no es otra cosa que “la facultad
atribuida a diferentes actores políticos y sociales para concurrir a presentar proyectos de ley ante el
Congreso, con el fin de que éste proceda a darles el respectivo trámite de aprobación. Por eso,
cuando la Constitución define las reglas de la iniciativa, está indicando la forma como es posible
comenzar válidamente el estudio de un proyecto y la manera como éste, previo el cumplimiento del
procedimiento fijado en la Constitución y las leyes, se va a convertir en una ley de la República .”
Corte Constitucional, Sentencia C-1707 de 2000, Magistrada Ponente, Cristina Pardo Schlesinger.
En relación con las iniciativas que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales (art. 154 inciso 2o. CP.), es decir las leyes que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales, desde sus inicios, la Corte Constitucional en la Sentencia C-040
de 1993, ha señalado en que “en virtud del principio de legalidad del tributo corresponde al Congreso
establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y
bajo las condiciones que establezca la ley. No obstante, solo podrán ser dictadas o reformadas por
iniciativa del Gobierno las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales.”
En desarrollo de la citada sentencia de la Corte Constitucional, se concluye que “en virtud del
principio de legalidad del tributo corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales y
excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley. No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”.
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha admitido que la iniciativa legislativa gubernamental
no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley. Ha dicho la Corte que de
“conformidad con el espíritu del artículo 154 Superior, el cual es el de evitar que se legisle sin el
conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de
su competencia, es posible que se presente un aval gubernamental posterior al acto de presentación
del proyecto. Ello constituye además un desarrollo del mandato previsto en el parágrafo único del
artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, que establece
que “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el
Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, y que “La coadyuvancia podrá efectuarse antes de
la aprobación en las plenarias”
Al estudiar la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la posibilidad de admitir el aval
gubernamental en materias cuya iniciativa se encuentra reservada al ejecutivo, se concluye que tal
aval debe contar con unos requisitos para ser considerado una forma de subsanación de la falta de
iniciativa gubernamental en cumplimiento del artículo 154 superior. A continuación, se refieren
algunas de estas decisiones, con el fin de extraer las reglas establecidas por la jurisprudencia:
En la Sentencia C-1707 de 2000, al examinar las objeciones presidenciales presentadas respecto
del proyecto de ley 26/98 Senado – 207/99 Cámara, el Congreso de la República había procedido a
adicionar el contenido material del artículo 187 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de exonerar a
los pensionados que recibían hasta dos salarios mínimos mensuales, del pago de las cuotas
moderadoras y copagos para acceder a la prestación de los servicios de salud dentro del Sistema
de Seguridad Social. El Gobierno Nacional objetó la constitucionalidad del citado proyecto, por
considerar que su objeto era la creación de una exención al pago de una contribución parafiscal que
debía haberse tramitado a iniciativa del Gobierno, tal como lo exigía el artículo 154 de la Carta
La Corte en esta ocasión explicó la naturaleza del aval gubernamental dado a (i) los proyectos de
ley correspondientes a la iniciativa ejecutiva exclusiva, cuando los mismos no hayan sido
presentados por el Gobierno, o (ii) a las modificaciones que a los proyectos de iniciativa legislativa
privativa del ejecutivo introduzca el Congreso de la República durante el trámite parlamentario. Al
respecto, sostuvo que dicho aval en ambos casos era una forma de ejercicio de la iniciativa
legislativa gubernamental. Sobre el particular señaló:
“…la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del
proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo
en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el
conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de
su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar
el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias
posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la
intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un
proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa
gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia
consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido
como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo
142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en señalar que:
“el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso
cuando la circunstancia lo justifique”, y que “La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la
aprobación en las plenarias” (Negrillas fuera del original)
En la Sentencia C-807 de 2001, la Corte reflexionó nuevamente sobre la posibilidad de introducir
modificaciones a un proyecto de ley correspondiente a la iniciativa privativa del Ejecutivo,
encontrando que si bien dicha posibilidad se ajustaba a la Carta, al respecto existían ciertas
restricciones constitucionales que impedían “adicionar nuevas materias o contenidos”; no obstante,
dichas adiciones podían ser objeto del aval gubernamental, que las convalidaba.
“La Corte, a partir de la consideración integral de los conceptos de iniciativa legislativa y debate
parlamentario, y en armonía con lo dispuesto en el artículo 142 del Reglamento del Congreso, ha
afirmado la posibilidad de convalidar el trámite de un proyecto de ley, que siendo de iniciativa
privativa del Gobierno, haya tenido un origen distinto.”
Reiterando los criterios sentados en torno a la naturaleza jurídica del aval gubernamental dado a
proyectos de asuntos de iniciativa privativa del ejecutivo, en la Sentencia C-121 de 2003, la Corte
recordó que la iniciativa legislativa en cabeza del Gobierno Nacional no consiste únicamente en la
presentación inicial de propuestas ante el Congreso de la República en los asuntos enunciados en
el artículo 154 de la Carta, sino que también comprende la expresión del consentimiento o
aquiescencia que el Ejecutivo imparte a los proyectos que, en relación con esas mismas materias,
se estén tramitando en el órgano legislativo.
Además, en esta misma Sentencia la Corte expuso los requisitos que debe cumplir el aval
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