Informe de ponencia negativa para segundo debate al proyecto de ley número 96 del 2021 Senado, 158 del 2021 Cámara, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2022
| Fecha de publicación | 12 Octubre 2021 |
| Fecha | 12 Octubre 2021 |
| Número de Gaceta | 1455 |
Página 16 Martes, 12 de octubre de 2021 G 1455
INFORME DE PONENCIA NEGATIVA
PARA SEGUNDO DEBATE AL
PROYECTO DE LEY NÚMERO 96 DEL 2021
SENADO, 158 DEL 2021 CÁMARA
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para
la vigencia scal del 1° de enero al 31 de diciembre
de 2022.
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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
El Presupuesto General de la Nación 2022: Nuevamente, un presupuesto que resulta
regresivo en su financiación, insuficiente en su estimación e ineficaz en su distribución.
1. INTRODUCCIÓN
El pasado 17 de agosto el presidente Iván Duque, en medio de una ceremonia, reveló el dato
del aumento del PIB para el segundo trimestre del año (17,6%
1
), el cual, mediante un discurso
triunfalista, calificó como el “crecimiento del siglo” en la vía de una “reactivación segura
2
”.
Aseveraciones cuando menos ligeras, que dejan entrever un profundo desconocimiento
acerca de las condiciones bajo las cuales dicho crecimiento se ha ocasionado.
Considerar como el “crecimiento del siglo” a una cifra que estadísticamente se calculó
tomando como base de comparación el periodo con el peor resultado de la actividad
económica del país (el segundo trimestre de 2020) y que, al analizar un poco más a
profundidad, evidencia que la actividad de la economía del segundo trimestre en comparación
con la del primero se contrajo en -2,4%, demuestra las opacas e irreflexivas bases bajo las
cuales el gobierno evalúa el panorama nacional; bases a partir de las cuales se plantea dar
inicio al retiro gradual de los estímulos fiscales, aun cuando la actual coyuntura demuestra
severas y latentes necesidades sociales.
Bajo el marco de la narrativa de la austeridad el gobierno plantea una “Triada de soluciones”
enfocadas hacia la política social, la política económica y la política fiscal
3
que, en términos
prácticos, resulta ser una táctica de ajuste fiscal mediante la reducción del gasto que hace
abstracción de las variables sociales que aún se ven fuertemente rezagadas. La “reactivación
segura” de la que habla el presidente no es posible sin una fuerte inversión pública y el
gobierno, una vez más, subestima la capacidad multiplicadora del gasto en época de crisis.
El 29 de julio del presente año el Ministro de Hacienda y Crédito Público, José Manuel
Restrepo Abondano, radicó el proyecto del Presupuesto General de la Nación para la vigencia
del 2022 (en adelante PGN 2022). La discusión en las comisiones económicas del Congreso
de la República se inició después de expirar el último plazo que la normatividad exige para
que el Legislativo pudiese devolver el proyecto al Ejecutivo y sin dar mayor debate sobre su
1
DANE - Producto Interno Bruto -PIB- nacional trimestral – II Trimestre 2021.
2
https://twitter.com/IvanDuque/status/1427685126226468868
3
Marco Fiscal de Mediano Plazo 2021 - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
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financiamiento y alcance como instrumento de política fiscal. El monto fue aprobado el
martes 14 de septiembre del 2021.
Posterior a un análisis de sus pilares, enfoque y estructura, concluyo que el PGN 2022 no
cumple con los requisitos para afrontar una crisis económica que continúa vigente: el monto
no resulta ser suficiente para atender los profundos efectos socioeconómicos de la pandemia,
y mucho menos la distribución planteada por el Gobierno.
En concordancia con lo anterior, presento esta ponencia NEGATIVA al Proyecto de Ley Nº
096 del 2021 Senado, 158 del 2021 Cámara “POR LA CUAL SE DECRETA EL
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE
APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1° DE ENERO AL 31 DE
DICIEMBRE DE 2022” y expongo las razones que la motivan.
El PGN 2022 asciende a un monto total de $350,39 billones (22,7% del PIB), suma que
representa, según documentos oficiales, un incremento nominal del 5,3% con respecto a la
vigencia anterior. No obstante, dicha variación no tiene en cuenta la adición presupuestal por
$10,9 billones al PGN 2021 que se llevó a cabo recientemente en la aprobación de la Ley de
Inversión Social4. Al incluir dicha adición, el monto global del PGN 2022 evidencia una
reducción en términos reales del -0,8%. Así mismo, en la versión radicada inicialmente por
el Ministerio de Hacienda, al omitir el monto del servicio a la deuda, el PGN para la vigencia
2022 presentaba una reducción en términos nominales del -0,2% y en términos reales de -
3%. Dicho desacierto de política económica no fue corregido con los traslados presupuestales
resultado del primer debate en sesiones conjuntas de comisiones económicas, pues si bien
hubo un aumento en el presupuesto para inversión y una reducción en el monto del servicio
a la deuda, el presupuesto sin deuda continúa reduciéndose en términos reales, ahora en un -
1,1%.
Los gastos en funcionamiento, junto con el servicio a la deuda pública, representan el 81%
($282,1 billones) del PGN 2022, frente a un 19,5% ($68,2 billones) en presupuesto de
inversión.
2. ANTECEDENTES
El pasado 29 de julio del 2020 el Ministro de Hacienda y Crédito Público de ese entonces,
Alberto Carrasquilla Barrera, presentó ante el Congreso de la República el Proyecto de Ley
del Presupuesto General de la Nación 2021 “Por el cual se decreta el presupuesto de rentas y
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recurso de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de
diciembre del 2021”.
Tal como lo sustenté en la discusión de dicho proyecto, y lo mantengo en mi ponencia sobre
el presente, es evidente la subestimación de los efectos de la pandemia por parte del ejecutivo.
El PGN 2021, además de enfocar considerables montos hacia gastos no prioritarios, con
exiguos resultados en la reactivación, estableció una financiación basada en medidas
tributarias regresivas. Se proyectó que los impuestos indirectos representaran el 54,9% del
total de los ingresos tributarios vs. una proporción del 45,08% de impuestos directos.
Adicionalmente, presentó una desfinanciación de $38 billones, los cuales planearon cubrirse:
$12 billones mediante “disposición de activos” (la cual resultó ascendiendo a los $14,23
billones mediante el enroque realizado con ISA y Ecopetrol), y $26 billones bajo una partida
denominada “otros recursos de capital”, sin presentar mayor explicación sobre el origen de
los mismos. Fue, por ende, un presupuesto que proyectó la venta de activos rentables de la
nación, junto a un cheque en blanco por $26 billones para el Ministerio de Hacienda. Como
se evidencia en esta ocasión, nuevamente hay opacidad en los mecanismos de financiación
del presupuesto.
Así mismo, se estimó un crecimiento en “V” a través de lo que el economista Jorge Iván
González calificó como marco fiscal vergonzoso, diseñado con un modelo de 1940, sin tener
en cuenta la realidad del Estado. Se supuso una reapertura total con la misma capacidad
productiva, un crecimiento basado en hidrocarburos y un impulso de la economía potenciado
principalmente por el sector privado con una inversión pública rezagada5.
Respecto a su distribución, se proyectó enfocar las inversiones a los sectores de vías, vivienda
e hidrocarburos, con un impacto estimado de reducción en la tasa de desempleo del 3,96% al
2023; una variación insuficiente frente a la alarmante situación del mercado laboral
colombiano. Adicionalmente, la asignación más grande se destinó al servicio de la deuda
pública por valor de $70,5 billones, con un incremento del 35,3% frente al servicio de la
deuda del 2020.
Tal como lo sustenté en el debate de ese entonces, resultaba necesario aumentar
considerablemente el presupuesto, con énfasis en los sectores de amplio impacto social, dado
que en una crisis de la economía real el Estado juega un rol primordial pues constituye una
fuerza esencial para incentivar la demanda agregada a través de políticas expansivas que
5 González, J. I. (10 de agosto de 2020). Razón Pública. Obtenido de https://razonpublica.com/presupuesto-2021-la-
ceguera-gubernamental/
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incrementen los ingresos de los ciudadanos, y la más efectiva de ellas resulta ser la política
fiscal enfocada al aumento del gasto público.
El aumento que propuse no se realizó, y un actuar más fuerte y efectivo del Estado resultó en
una oportunidad perdida. Hoy son evidentes las consecuencias. Manifestamos un crecimiento
vulnerable que no se vio acompañado por la creación equivalente de empleo, presiones
inflacionarias que no provienen de una demanda agregada fortalecida y una brecha del
producto que se mantiene en terreno negativo.
Para el presente año, el 29 de julio el Ministro de Hacienda y Crédito Público, José Manuel
Restrepo Abondano, radicó el proyecto del Presupuesto General de la Nación para la vigencia
del 2022 ante el Congreso. El proyecto, nuevamente, se ve permeado por la ideología de la
austeridad ante una coyuntura que aún precisa de una fuerte presencia estatal.
El pasado 23 de septiembre Las Comisiones Económicas Conjuntas, aprobaron en primer
debate el proyecto de Ley Nº 158 - 2021 Cámara, 096 – 2021 Senado: "Por la cual se decreta
el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1º de enero al 31 de diciembre del año 2022" El trámite de los 126 artículos se inició con
la resolución de impedimentos, y se dio aprobación exprés sin tener en cuenta las
advertencias realizadas en las tres ponencias negativas y la alternativa.
3. PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
Los supuestos bajo los cuales se rige el proyecto del Presupuesto General de la Nación 2022
contienen previsiones al alza de la actividad económica que evidencian de manera reiterada
una subestimación de los efectos socioeconómicos de la pandemia por parte del Gobierno
Nacional; lo anterior implica el devenir de políticas contractivas en medio de un contexto
que aún requiere de estímulos a fin de la reactivación.
De acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2021 los indicios de recuperación de la
coyuntura colombiana “permiten avizorar una economía boyante”; sin embargo, parecen ser
estas aseveraciones apresuradas al analizar nuestro actual contexto económico, en el que aún
se manifiestan importantes excesos de capacidad productiva (brecha del producto negativa)
y fuertes impactos adversos en la demanda agregada; es decir, se mantiene el escenario que
describí en la discusión de hace un año del PGN 2021, pues continuamos trabajando por
debajo de nuestra capacidad, y con un consumo que no alcanza a absorber toda la producción;
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