Informe de ponencia, pliego de modificaciones y texto propuesto para segundo debate y texto aprobado por la comisión Primera del proyecto de ley número 107 de 2021 Senado, por medio de la cual se establece el proceso administrativo por el incumplimiento injustificado al régimen de visitas en favor de los niños, niñas y adolescentes y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 21 Abril 2022 |
| Número de Gaceta | 330 |
| Tipo de documento | Colombian History Events |
Gaceta del Congreso 330 Jueves, 21 de abril de 2022 Página 3
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE DEL
PROYECTO DE LEY NÚMERO 107 DE 2021 SENADO
por medio de la cual se establece el proceso administrativo por el incumplimiento injusticado al régimen de
visitas en favor de los niños, niñas y adolescentes y se dictan otras disposiciones.
H.S. Santiago Valencia G.
Edificio Nuevo del Congreso Oficina 434 -435 Ext 3744 -3170
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE
PROYECTO DE LEY NO. 107 DE 2021 SENADO
“POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECE EL PROCESO ADMINISTRATIVO
POR EL INCUMPLIMIENTO INJUSTIFICADO AL RÉGIMEN DE VISITAS EN
FAVOR DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES”
Bogotá D.C., 20 de Abril de 2022
Honorable Senador
Germán Varón Cotrino
Presidente
Comisión Primera del Senado
Ciudad
Respetado Presidente,
En cumplimiento de la designación que me hizo la Mesa Directiva de la Comisión
Primera, me permito rendir informe de ponencia para segundo debate al
Proyecto de Ley No. 107 de 2021 Senado “Por medio de la cual se establece el
proceso administrativo por el incumplimiento injustificado al régimen de visitas en
favor de los niños, niñas y adolescentes y se dictan otras disposiciones”
1. TRÁMITE
El proyecto de ley objeto de ponencia fue radicado el pasado 03 de agosto de 2021
ante la Secretaría General del Senado de la República y fue debidamente
publicada en la Gaceta 1019 de 2021 de fecha 19 de agosto del presente año.
El 19 de Agosto de 2021 se radicó en la comisión primera del Senado el expediente
del Proyecto de Ley 107 de 2021, y el 31 de Agosto de 2021 la Mesa Directiva
mediante Acta MD-08 me designó como ponente.
Se radicó ponencia en la presidencia de la comisión primera del senado, siendo
publicada en la Gaceta N° 1534 de 2021, y posteriormente discutida, votada y
aprobada en primer debate el día 23 de noviembre de 2021, con 14 votos positivos
y uno negativo, designándome nuevamente como ponente para segundo debate.
H.S. Santiago Valencia G.
Edificio Nuevo del Congreso Oficina 434 -435 Ext 3744 -3170
2. OBJETO
El presente Proyecto tiene como objeto establecer medidas tendientes a facilitar el
ejercicio de los derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes a contar con una
familia, estableciendo una normatividad tendiente a regular algunos vacíos jurídicos
existentes en el ordenamiento colombiano relacionados con el régimen de visitas.
Estos vacíos han propiciado en múltiples casos una vulneración al derecho de los
menores a tener un vínculo con sus progenitores no custodios, situación que es
propiciada en algunas circunstancias por el desconocimiento injustificado de estos
derechos por parte del custodio del infante.
3. JUSTIFICACIÓN
El proyecto que su objeto consiste en establecer un procedimiento administrativo
aplicable en los casos de incumplimiento injustificado al régimen de visitas
establecido en favor de los niños, niñas y adolescentes, con el fin de garantizarles
su derecho a tener una familia y no ser separados de ella, lo anterior a partir de
ocho (8) artículos que establecen un mecanismo administrativo que se tramitará
Código de Infancia y la Adolescencia, cuando se presenten dos incumplimientos al
régimen de visitas establecido mediante documento privado, acuerdo de
conciliación, resolución administrativa o sentencia judicial, sean estos sucesivos o
no.
El mencionado procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a solicitud
de parte (incluyendo el Niño, Niña o Adolescente presuntamente afectado por el
incumplimiento al régimen de visitas) y, tras verificarse dicha situación, la
autoridad administrativa competente podrá dictar algunas medidas de
acompañamiento dentro de las que se encuentran:
1. Visitas acompañadas por un miembro del equipo psicosocial del ICBF por un
término de tres meses, prorrogables por hasta otros tres;
2. Asistencia y asesoría a la familia prestada por el equipo psicosocial del equipo
técnico interdisciplinario de la autoridad administrativa; y
H.S. Santiago Valencia G.
Edificio Nuevo del Congreso Oficina 434 -435 Ext 3744 -3170
3. En general, cualquier otra que el funcionario considere procedente para
garantizar el adecuado cumplimiento al régimen de visitas y el derecho del Niño, la
Niña y el Adolescente a contar con una familia.
Además de lo anterior, y en aras de contar con instrumentos efectivos que
permitan garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la autoridad
administrativa – tomando en consideración el interés superior del menor y la
importancia de garantizar su derecho a tener una familia y a no ser separado de
ella – el proyecto de ley en cuestión señala una serie de sanciones aplicables en
caso de incumplimiento injustificado al régimen de visitas y de las medidas
señaladas por parte de la autoridad administrativa, las cuales van desde una multa
equivalente a diez (10) salarios mínimos legales diarios vigentes (SMLDV) hasta
treinta (30) salarios mínimos legales diarios vigentes (SMLDV) y quince (15) días
de servicio social no remunerado en la entidad en la que se conoce del proceso de
incumplimiento al régimen de visitas.
Se estipula, también, que en caso de incumplimiento reiterado (en más de cuatro
oportunidades) y/o cuando se constituya una afectación psicosocial y/o emocional
al Niño, Niña o Adolescente como consecuencia de las acciones de
incumplimiento, la autoridad competente deberá revisar la custodia a favor del
ejercicio de los derechos del menor.
Finalmente, el proyecto establece que las autoridades competentes en el
establecimiento y seguimiento a medidas relacionadas con régimen de visitas, a
través de sus equipos psicosociales, brindarán asesoría de tipo preventivo a todas
las madres, padres, cuidadores y tutores que incumplan el régimen de visitas y a
los menores cuando éste exprese la voluntad de no llevarla a cabo, con el fin de
que inicien una medida administrativa por el incumplimiento injustificado al
régimen de visitas en favor de niños, niñas y adolescentes. Esta asesoría se
realizará bajo lineamientos del ICBF para incluir acciones preventivas y
pedagógicas en torno a la importancia del ejercicio corresponsable y equitativo de
la paternidad o maternidad y de la presencia de los progenitores en cada etapa del
curso de vida de sus hijos e hijas.
H.S. Santiago Valencia G.
Edificio Nuevo del Congreso Oficina 434 -435 Ext 3744 -3170
1. ANÁLISIS HISTÓRICO
A través de la historia, se ha reconocido la familia como una de las instituciones
fundamentales de la sociedad y que es requisito fundamental para la prevalencia y
garantía de los derechos inherentes de la persona. Como cualquier estamento o
construcción social, la concepción de la familia en Colombia se ha venido
transformando debido a toda una serie de factores socioculturales a los cuales el
Estado y el Derecho no pueden ni deben seguir siendo ajenos. Así las cosas, es
válido traer a colación lo expuesto por el investigador Francisco Javier Gutiérrez
Negrete en su artículo titulado “El concepto de familia en Colombia: Una reflexión
basada en los aportes de la antropóloga Virginia Gutiérrez sobre la familia
colombiana en el marco de la doctrina constitucional”, publicado en la Revista de
temas socio jurídicos (Enero-Junio 2019), en donde se realiza una buena
aproximación a la evolución del concepto de familia a lo largo del Siglo XX,
señalando la existencia de dos categorías, a saber: “Familia Tradicional
Colombiana” y “Familia tras avances estructurales de acuerdo con los estudios de
Virginia Gutiérrez”, con base en los estudios realizados por parte de esta
investigadora colombiana.
A grandes rasgos, bajo el resumen de tipologías esbozado por el investigador
Gutiérrez Negrete, bajo la categoría de “Familia Tradicional Colombiana” se
entendían aquellas que reunían las siguientes características: (1) eran constituidas
mayoritariamente después del matrimonio católico (y en menor medida civil); (2)
tenían una marcada estructura patriarcal en donde el padre de familia decidía y la
madre y los hijos “obedecían y ejecutaban”; (3) La residencia de la familia era
determinada exclusivamente por el padre de familia; (4) El matrimonio era por lo
general indisoluble, permitiéndose bajo estrictas causales la separación de
cuerpos pero no el divorcio; (5) La familia era legalmente monogámica, aunque
existía un doble racero respecto de la lealtad y fidelidad entre los cónyuges,
siendo normalizados privilegios poligínicos encubiertos para el hombre; (6) Existía
una tajante separación de roles de género al interior de las familias (en donde se
esperaba que el hombre fuera el proveedor, mientras que la mujer se hiciera cargo
de las labores de cuidado y crianza); (7) Las relaciones erótico-afectivas se regían
según principios patriarcales y la procreación no era controlada; (8) Se tenían
valores fuertemente interiorizados de compromiso obligatorio.
Ahora bien, bajo la categoría de “Familia tras avances estructurales de acuerdo
con los estudios de Virginia Gutiérrez”, también esbozado por el investigador
Gutiérrez Negrete, se encuentra que la misma presenta las siguientes
características: (1) Se conformaban en menor medida por matrimonio católico,
mientras que los matrimonios civiles y las uniones consensuales se
incrementaron; (2) Se morigera la autoridad patriarcal a favor de la equiparación o
“sistemas democráticos”, estableciendo que el sistema de autoridad se deriva del
principio de corresponsabilidad entre todos y cada uno de los miembros del
Página 4 Jueves, 21 de abril de 2022 Gaceta del Congreso 330
H.S. Santiago Valencia G.
Edificio Nuevo del Congreso Oficina 434 -435 Ext 3744 -3170
núcleo; (3) Para la determinación del domicilio conyugal se toman en
consideración los intereses y factores de cada uno de los miembros de la pareja,
siendo el ámbito laboral uno de los más relevantes; (4) Se incrementa el número
de rupturas entre las parejas a partir de 1960; (5) Se incentiva la nupcialidad en
ambos géneros indistintamente; (6) Hay un cambio en la estructura de roles, en
donde las mujeres ahora son co-proveedoras – cubriendo, además, las labores de
cuidado y crianza –. Se abre la posibilidad de que el hombre asuma labores de
cuidado y crianza de manera concertada; (7) Las relaciones erótico-afectivas se
entienden bajo dos ámbitos: gratificante y procreativa, siendo el primer ámbito el
más común y espontáneo, mientras que el segundo va adoptando un viso más
planeado y consciente; (8) Se encuentra una mayor inestabilidad matrimonial y
altos índices de ruptura doméstica.
Desafortunadamente, no se cuentan con datos que permitan medir la prevalencia
de cada una de estas tipologías de familia en el tiempo, al menos hasta la
creación de la Encuesta Nacional de Demografía y Salud del Ministerio de Salud y
Protección Social y Profamilia, la cual, en su más reciente entrega (2015) se
muestra un panorama respecto de la conformación de las familias en Colombia y
de las necesidades de adaptación del ordenamiento jurídico a estas nuevas
realidades. Así pues, de acuerdo con el mencionado instrumento, se encuentra
que
“Un tercio del
total de los hogares del país (33.2%) está ocupado por
familias nucleares biparentales (es decir, aquellas que se encuentran
conformadas por ambos padres e hijos); un 12.6 por ciento por nucleares
monoparentales (falta el padre o la madre y conviven los hijos) y un 9.8 por
ciento de ellas por parejas sin hijos; un 12.8 por ciento son ocupados por
familias extensas biparentales (pareja, más hijos solteros, otros parientes,
hijos con pareja y/o con hijos); 9.8 por ciento son extensas monoparentales
(el jefe o la jefe sin cónyuge con los hijos solteros o casados y otros
parientes); 2.9 por ciento pertenecen a parejas sin hijos junto con otros
parientes y en un 4.5 por ciento de los hogares del país vive el jefe con
otros parientes”.
Así las cosas, alrededor del 22,4% de las familias en Colombia se encuentran
conformadas por tan solo un o una jefe de familia e hijos, razón por la cual se hace
necesario establecer medidas tendientes a garantizar los derechos tanto de los
menores como de los progenitores en materia de visitas, ya que con
independencia de las razones por las cuales el núcleo familiar no se encuentra
conformado por ambos padres, aquellos siguen siendo parte de la familia del
menor y se constituye en un derecho fundamental de estos el hecho de poder
tener una familia.
H.S. Santiago Valencia G.
Edificio Nuevo del Congreso Oficina 434 -435 Ext 3744 -3170
Adicional a lo anterior, debe tomarse en consideración la prevalencia de divorcios
y separaciones en el país – los cuales son precursores de la separación entre
padres e hijos, lo cual hace necesario establecer un régimen de visitas –. De
hecho, de acuerdo con los más recientes informes de la Superintendencia de
Notariado y Registro en Colombia, entre el 2016 y 2019 se registraron 64.856
casos de divorcios, ocasionando justamente las separaciones entre hijos y
progenitores anteriormente señaladas que son susceptibles a ser reguladas a
través del régimen de visitas, sobre el cual se pretende establecer una serie de
medidas de índole administrativa y judicial, entre otras, para garantizar su efectivo
cumplimiento.
Y es que esta situación resulta relevante para el legislador, puesto que ante la
separación de los padres se hace necesaria una presencia institucional y jurídica
que permita determinar la estabilidad familiar y la protección del menor, en los
términos del artículo 44 Superior. Así las cosas, en un principio son las
autoridades judiciales las encargadas de determinar la custodia, dicho proceso
parte de la premisa de otorgarla a aquel padre que cumpla ciertos criterios, como
lo son: su contribución al al cuidado y bienestar del menor; la provisión de bienes y
servicios básicos dentro de los que se encuentran temas de salud, educación,
sociales, entre otros; y, finalmente, deben entrar a lidiar en muchas oportunidades
con situaciones derivadas del conflicto o desavenencia entre los progenitores, en
donde se suscitan situaciones que derivan en la obstrucción de contacto, la
imposibilidad de realizar visitas o el ocultamiento del menor, repercutiendo
directamente sobre la estabilidad emocional y psicológica del menor de edad.
2. CONTEXTO NORMATIVO
En la actualidad no existen disposiciones específicas tendientes a atender
situaciones en las cuales el padre o madre que no ejerce la guarda – pero que
conserva la patria potestad –
y tiene la intención de visitar a sus hijos no se
encuentra en condiciones de hacerlo debido a que quien detenta la custodia de los
menores se lo imposibilita arbitrariamente, bien sea de manera directa o indirecta,
desconociendo entonces lo preceptuado por la Corte Constitucional, que en
Sentencia T-523 de 1992 (Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón), acudiendo a
la doctrina1, señaló que:
“El otorgamiento de la tenencia de los hijos menores a uno de los cónyuges
o a un tercero no priva al otro -o a ambos, en el segundo caso- del derecho
de mantener comunicación con aquéllos, el cual se manifiesta
especialmente en el llamado derecho de visita. Tal derecho consiste en
términos generales en la posibilidad de tener entrevistas periódicas con los
hijos. Comprende también el derecho de mantener correspondencia postal
1 Belluscio Augusto César. Derecho de Familia. T. III. Ediciones Depalma. Buenos Aires 1981, pp. 402.
H.S. Santiago Valencia G.
Edificio Nuevo del Congreso Oficina 434 -435 Ext 3744 -3170
o comunicación telefónica con ellos, la que no puede ser controlada o
interferida sino por motivos serios y legítimos, en salvaguarda del interés
del menor.
Fuera de ello, el cónyuge que no ejerce la guarda -en tanto conserve la
patria potestad- tiene derecho a vigilar la educación de los menores,
derecho que se trasunta especialmente en la facultad -ejercitable en todo
momento- de solicitar el cambio de la tenencia, ya que para conferir ésta es
elemento de importancia primordial el interés de los propios hijos.
(…)
Sólo por causas graves que hagan que el contacto con los menores pueda
poner en peligro su seguridad o su salud física o moral pueden los padres
ser privados de este derecho. Así, se ha decidido que ni siquiera la pérdida
de la patria potestad es suficiente para excluir el derecho de visita, cuando
aquélla se debe al abandono del menor; mucho menos la sola culpa en el
divorcio o la simple negativa del hijo menor”
Bajo este entendido, resulta entonces necesario relevar que con el presente
proyecto no solo se pretende otorgar alternativas para el ejercicio de los derechos
de los padres o madres no custodios, sino se está desarrollando de manera
directa el artículo 44 de la Constitución Política, en donde se establece de manera
paladina que:
“Son derechos fundamentales de los niños: (…) tener una familia y no ser
separados de ella, el cuidado y amor (y) (…) Serán protegidos contra toda
forma de abandono, violencia física o moral.
Al tiempo que se señala que es una obligación de la familia (que se debe cumplir
en conjunto con la sociedad y el Estado) la de asistir y proteger al niño para
garantizar su desarrollo armónico e integral y el pleno ejercicio de sus derechos.
Así las cosas, debe señalarse que la Constitución Política en ningún momento
plantea que dichas obligaciones de cuidado, asistencia y protección cesen por el
hecho de que los progenitores no convivan juntos, salvo en aquellas
circunstancias en donde la presencia de uno o de ambos representen un riesgo
cierto, serio y legítimo para la prevalencia y/o materialización de los intereses
superiores del menor, situación que, como bien señala la Corte Constitucional en
la anteriormente citada Sentencia, es competencia de los operadores jurídicos, a
quienes además les advierte de:
“Su inmersa responsabilidad y cuidado cuando aprueben un régimen de
visitas: de él depende en muy alto grado la recuperación y fortalecimiento
H.S. Santiago Valencia G.
Edificio Nuevo del Congreso Oficina 434 -435 Ext 3744 -3170
de la unidad familiar o su desaparición total, en desmedro de los intereses
de la prole, la institución misma y la sociedad civil…”
Dicho lo anterior, resulta entonces importante señalar que no por el hecho de
existir una separación de cuerpos o un divorcio entre los progenitores, dicha
situación debe impactar de manera directa en el derecho que tienen los hijos y los
padres de continuar unidos por los lazos familiares y de que estos últimos, sin
perjuicio de los problemas o desavenencias personales entre las antiguas parejas,
puedan seguir siendo partícipes de la crianza, el cuidado y la formación de los
menores. Así las cosas, y ante la carencia de un procedimiento expedito y
especializado tendiente a garantizar este derecho – más allá del señalado de
manera general en los artículos 99 y siguientes del Código de Infancia y
Adolescencia, que en la práctica no redunda en una solución efectiva a los
problemas derivados de la imposibilidad de dar cumplimiento al régimen de visitas
– que les asiste tanto a padres como a hijos, se propone el presente proyecto de
ley, no sin antes señalar que el ejercicio del presente derecho que le asiste a los
padres de ver a sus hijos está supeditado de manera precisa al cumplimiento
irrestricto, salvo justa causa, del pago de las cuotas alimentarias que resultan
necesarias para el sostenimiento, formación y crianza del menor.
De acuerdo con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en concepto
000137 de agosto 31 de 2012, el derecho de visitas – o régimen de visitas – se
define como “un derecho familiar del cual son titulares conjuntos tanto los padres
como los hijos y cuyo ejercicio debe estar encaminado a cultivar el afecto, la
unidad y solidez de las relaciones familiares.”
Al respecto, plantea el ICBF que dentro de los deberes que le asisten a los
progenitores separados o divorciados se encuentra el de “velar por el cuidado
permanente de su descendencia, y que ante la separación física, material de la
pareja, los hijos quedan al cuidado directo de uno solo de aquellos, sin embargo,
el padre que no ejerce este cuidado directo, tiene el derecho de visitar a los hijos y
de ser visitados por ellos en forma permanente.”, esto, siempre y cuando las
visitas no riñan contra los intereses superiores del menor – lo cual debe ser
determinado de manera imparcial y motivada por parte de las autoridades
administrativas o judiciales con competencia – y que los padres que no detentan la
custodia de los menores deben cumplir en cualquier caso con el pago de las
cuotas alimentarias tasadas que resultan necesarias para el sostenimiento y la
crianza de su hijo o hija. Solo en estos casos, cuando se han cumplido a cabalidad
con los anteriores presupuestos, de acuerdo con el Instituto encargado de los
temas de niñez, “la reglamentación de visitas es un derecho de los niños, las niñas
y los adolescentes, absolutamente exigible frente al padre que las impide o frente
aquel que simplemente no las ejerce.”
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba