INFORME DE PONENCIA POSITIVA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 367 DE 2023 CÁMARA, por medio de la cual se adopta una reforma laboral para el trabajo digno y decente en Colombia y se modifican parcialmente el Código Sustantivo del Trabajo, Ley 50 de 1990, la Ley 789 de 2002 y otras normas laborales
| Fecha de publicación | 17 Mayo 2023 |
| Número de Gaceta | 491 |
PONENCIAS
DIRECTORES:
(Artículo 36, Ley 5ª de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXXII - Nº 491 Bogotá, D. C., miércoles, 17 de mayo de 2023 EDICIÓN DE 34 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JAIME LUIS LACOUTURE PEÑALOZA
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA POSITIVA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY
NÚMERO 367 DE 2023 CÁMARA
por medio de la cual se adopta una reforma laboral para el trabajo digno y decente en Colombia y se
modican parcialmente el Código Sustantivo del Trabajo, Ley 50 de 1990, la Ley 789 de 2002 y otras normas
laborales.
Bogotá, mayo de 2022
Honorable Representante
AGMETH ESCAF TIJERINO
Presidente Comisión Séptima Constitucional Permanente
Cámara de Representantes
Referencia: Informe de Ponencia Positiva para Primer Debate del
Proyecto de Ley 367 de 2023 Cámara
En cumplimiento de la designación realizada por la mesa directiva de la Comisión
Séptima Constitucional permanente, conforme al artículo 150 de la Ley 5 de 1992,
y atendiendo los artículos 153 y 156 de la misma Ley, los suscritos ponentes abajo
firmantes, nos permitimos rendir informe de ponencia POSITIVA para primer
debate al Proyecto de Ley 367 de 2023 Cámara “Por medio de la cual se adopta
una reforma laboral para el trabajo digno y decente en Colombia y se modifican
parcialmente el código sustantivo del trabajo, ley 50 de 1990, la ley 789 de 2002 y
otras normas laborales.”
VÍCTOR MANUEL SALCEDO GUERRERO
PONENTE
V
V
V
V
VVV
V
V
V
V
V
V
V
V
V
Í
Í
Í
Í
ÍÍÍ
Í
Í
Í
Í
Í
CTCT
CT
CTCTCTCTCT
CT
CT
CT
CT
CT
C
OROR
OR
OR
OR
OROR
OROR
OR
OR
OR
OR
R
OR
O
O
M
M
M
M
M
M
M
MM
M
M
M
M
MM
M
ANAN
AN
ANANAN
AN
AN
AN
AN
AN
AN
AN
AN
N
AN
N
UE
UE
UE
UE
UE
UE
UE
UE
UE
UE
UE
UE
UE
U
U
LL
L
LL
L
L
L
L
L
L
L
L
L
SA
SA
SA
SA
SA
SA
SA
SA
SA
SA
SA
SA
SA
SA
SA
S
LC
LCLC
LC
LC
LC
LCLCLC
LC
LC
LC
LC
C
ED
EDED
ED
ED
EDED
ED
ED
ED
ED
ED
D
ED
OO
O
OOO
O
O
O
O
O
O
O
O
GUERRER
O
PONENTE
1. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA INICIATIVA DE LEY.
El presente proyecto de Ley fue radicado el 16 de marzo de 2023ante la secretaria
general de la cámara de representantes autoría de la Ministra del Trabajo Gloria
Inés Ramirezy los congresistas: H.S.Alexánder López Maya , H.S.Gloria Inés Flórez
Schneider H.R.David Ricardo Racero Mayorca , H.R.María Fernanda Carrascal
Rojas , H.R.Eduard Giovanny Sarmiento Hidalgo , H.R.Wilmer Yair Castellanos
Hernández , H.R.Juan Carlos Vargas Soler , H.R.Olga Lucia Velásquez Nieto ,
H.R.Karen Astrith Manrique Olarte , H.R.Jhon Fredi Valencia Caicedo , H.R.Karen
Juliana López Salazar , H.R.John Jairo González Agudelo , H.R.Agmeth José Escaf.
2. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY:
Adoptar una reforma laboral para el trabajo digno y decente en Colombia y se
modifican parcialmente el Código Sustantivo del Trabajo, Ley 50 de 1990, Ley 789
de 2002 y otras normas laborales, y se dictan otras disposiciones.
3. CONSIDERACIONES DEL PROYECTO DE LEY:
El siguiente contenido fue tomado del texto Reforma Laboral: Una aproximación
desde la Academia autoría de Juliana Morad, Carlos Adolfo Prieto, Diego Felipe
Valdivieso Rueda, Daniel López, Alejandro Gómez, Mauricio Salazar e Iván
Jiménez, del observatorio laboral, y fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana
Panorama del mercado laboral
Panorama del mercado laboral En los últimos años la humanidad se ha enfrentado
a una serie de desafíos sin precedentes. Durante los años 2019, 2020,2021 y 2022,
el mundo ha sido afectado por una pandemia que ha cobrado la vida de millones de
personas, ha generado una crisis sanitaria mundial y ha tenido un impacto
económico significativo. Además, en paralelo, se ha desarrollado un conflicto bélico
en Ucrania que ha generado tensiones geopolíticas importantes en la región. Estos
acontecimientos han afectado los mercados globales y han tenido un impacto
profundo en el mercado laboral de todos los países, incluido Colombia. Por lo tanto,
es esencial abordar estos desafíos y tomar medidas adecuadas para proteger a los
trabajadores y promover el bienestar económico en el país.
Por otro lado, el mercado laboral colombiano, como se verá más adelante, está
conformado preponderantemente por pequeñas y medianasempresas (pymes). Las
pymes son unidades económicas que tienen, por lo general, menos de 250
Página 2 Miércoles, 17 de mayo de 2023 Gaceta del Congreso 491
empleados. En muchos países, más del 90% de la totalidad de las empresas
pueden considerarse pymes, y gran parte de éstas se sitúan en la categoría de
microempresas, al operar con menos de diez empleados. A pesar del reducido
tamaño de cada unidad por separado, las pymes tienen un impacto significativo en
la economía global. Según los datos recopilados por la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), la actividad de las microempresas y las pequeñas empresas
(pymes), sumada a la de los trabajadores por cuenta propia, alcanza la asombrosa
tasa de 70% del empleo mundial. Además, las empresas con menos de 100
empleados generan más del 50% de los nuevos puestos de trabajo en todo el
mundo.
En este contexto, es importante destacar que las pymes no sólo crean empleo, sino
que actúan también como motores del crecimiento económico y el desarrollo social.
En la mayoría de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE), las pymes representan más del 50% del producto interior
bruto (PIB), índice que alcanza hasta un 70% según algunas estimaciones
mundiales. Tal contribución al PIB varía en función de los sectores, y es
particularmente elevada en los servicios, sector en el que las pymes aportan como
mínimo el 60% del PIB en prácticamente todos los países de la OCDE.
Además, las pymes tienen una mayor capacidad de contratar a personas
pertenecientes a grupos con menos oportunidades de encontrar empleo, como los
jóvenes, los trabajadores de edad y los trabajadores menos calificados. De hecho,
en muchos países, las pymes tienden a contratar a una mayor proporción de
mujeres que las grandes empresas. En este sentido, las pymes son esenciales para
el futuro del trabajo, no sólo desde la óptica de la creación de empleo y el
crecimiento económico, sino también como motores de la innovación y la
competencia en los mercados1
La mayoría de las pymes son también empresas informales, que proporcionan
sustento al 60 por ciento de los trabajadores del mundo. Desafortunadamente, el
empleo informal se suele caracterizar por bajos salarios, malas condiciones de
trabajo y falta de seguridad social. La productividad de estas empresas también
tiende a ser baja, y a menudo no pueden acceder a la financiación y los mercados,
lo que refuerza su carácter informal. Al abrir vías hacia la formalidad y el crecimiento
sostenido de la productividad, podemos generar más empleos de mayor calidad,
mejorar los servicios públicos al ampliar la base impositiva y crear una cultura global
de buena ciudadanía y cumplimiento de las leyes laborales
Por lo tanto, resulta fundamental la promoción de políticas públicas que apoyen el
desarrollo de las pymes, tanto en los países en desarrollo como en los
1OIT (2019). El Poder De lo Pequeño. Consultado el 11 de Abril de 2023: https://www.ilo.org/infostories/es-
ES/ Stories/Employment/SMEs#big-picture
desarrollados. Estas políticas pueden incluir medidas como el acceso a
financiamiento, la simplificación de trámites y regulaciones, la promoción de la
innovación, el fomento del emprendimiento y la capacitación de los trabajadores.
Además, es importante fomentar la formalización de estas empresas, mediante la
implementación de políticas que incentiven la creación de empleos formales y la
formalización de las actividades económicas.
En este sentido, el sector público puede jugar un papel clave en la promoción de un
entorno favorable para el desarrollo de las pymes, al establecer marcos legales y
regulatorios adecuados, al promover la educación y formación de los trabajadores,
al ofrecer servicios de apoyo empresarial y al fomentar la colaboración entre
empresas. Lo anterior, fortaleciendo las cadenas de valor, para generar tejidos
coordinados y debidamente estructurados para crecer dentro de la libre
competencia y la autonomía de cada una de las empresas.
Finalmente, de acuerdo con lo que ha señalado el informe de la Misión de Empleo
2020 y 2021, el mercado laboral en Colombia está obstaculizando el camino hacia
una sociedad más próspera e inclusiva, lo que resalta la necesidad de reformas
profundas en las regulaciones laborales. El objetivo es mejorar tanto el bienestar
social como el crecimiento económico. Para lograr esto, propone una serie de
cambios, entre ellos, la expansión de la protección social para todos los
trabajadores, y la reducción de los obstáculos al empleo generados por las
regulaciones laborales y la protección social.
El informe también sugiere un sistema de protección social universal financiado a
través de impuestos para proporcionar beneficios iguales a todos los trabajadores,
independientemente de su estatus laboral. Además, se discute la necesidad de
mejorar la inspección y la justicia laboral, así como la educación y formación
vocacional para aumentar la productividad y los salarios.
Aunque se destacan los desafíos conceptuales, fiscales y de comunicación que
enfrenta la implementación de estas propuestas, en general, el informe propone una
reforma integral de las regulaciones laborales y la protección social en Colombia. El
objetivo final es crear un mercado laboral funcional y un sistema de protección social
universal que contribuya a una sociedad más próspera e inclusiva en Colombia.
En síntesis, la pandemia y otros desafíos globales han afectado considerablemente
el mercado laboral de Colombia, por lo que es vital tomar medidas adecuadas para
proteger a los trabajadores y fomentar el bienestar económico del país. Es
importante destacar que las pymes constituyen la mayoría del mercado laboral
colombiano y ejercen un impacto relevante en la economía global, ya que no solo
generan empleo, sino también impulsan el crecimiento económico y el desarrollo
social. Sin embargo, el mercado laboral colombiano obstaculiza la prosperidad y la
inclusión social, por lo que se requieren reformas profundas en las regulaciones
laborales, como la expansión de la protección social, la reducción de obstáculos al
empleo y la creación de un sistema de protección social universal.
Las problemáticas más importantes
La grave situación que ha impactado al mundo en los últimos años ha agudizado
profundas asimetrías en Colombia, afectando con mayor severidad a los segmentos
poblacionales más vulnerables. En particular, estas asimetrías se reflejan en el bajo
acceso a los beneficios de la seguridad social integral, incluyendo salud, pensiones
y riesgos laborales, así como en condiciones poco apropiadas de vinculación
laboral, bajos ingresos e inestabilidad en los empleos obtenidos. La pandemia y el
conflicto en Ucrania han exacerbado estas desigualdades y han dejado en evidencia
la necesidad de promover medidas que protejan a los trabajadores y fomenten la
igualdad en el acceso a las oportunidades laborales y a la seguridad social en
Colombia.
Así, previo a proponer cualquier tipo de reforma laboral en Colombia, es necesario
realizar un análisis riguroso de la situación actual y los problemas que se buscan
solucionar. Una reforma laboral no puede ser vista simplemente como una serie de
cambios en las leyes y regulaciones laborales, sino como un esfuerzo para mejorar
las condiciones de trabajo, la calidad de vida de los trabajadores en el país en la
medida en que la productividad se incremente.
En este sentido, desde los Observatorios Laboral y Fiscal de la Pontificia
Universidad Javeriana, consideramos que es necesario identificar los desafíos
específicos que enfrenta el mercado laboral colombiano, tales como la informalidad,
la necesidad de mejorar las condiciones del empleo, la falta de protección social y
la brecha de género en el acceso al trabajo y la remuneración. Sin embargo, además
de abordar estos desafíos, una reforma laboral también debe buscar aumentar la
productividad y el crecimiento económico del país.
Consideramos que cualquier reforma laboral en Colombia debe tener como uno de
sus objetivos principales el aumento de la productividad y la competitividad del país,
junto con la mejora de las condiciones laborales y la protección de los derechos de
los trabajadores. Solo así podremos generar empleo de calidad, fomentar el
crecimiento económico y mejorar la calidad de vida de los trabajadores y sus
familias en el largo plazo. Usando datos de la Gran Encuesta Integrada de Hogares
(GEIH) para 2022, un panorama o diagnóstico general del mercado laboral
colombiano nos ha permitido identificar lo siguiente:
• En Colombia la mayoría de los empleadores y contratantes son microempresas
con hasta 5 trabajadores. Seguido de las pequeñas empresas. Las grandes
empresas no representan ni el 25% de los empleos presentes en el mercado laboral
colombiano.
• Los microempresarios se caracterizan por brindar empleos informales, esto es,sin
protección social en pensiones ni riesgos laborales.
• Aunque la informalidad es la regla general en los microempresarios, lo cierto es
que está presente en todos los tamaños de empresas y se acentúa en trabajos de
jóvenes y adultos mayores
• El trabajo en el mundo rural es en su mayoría (80% o más) informal. Entre más
pequeña sea la ciudad o el municipio la informalidad crece.
• Los sectores más informales son la agricultura y los servicios domésticos. Los más
formales son el sector financiero y de servicios administrativos. En comercio y
hoteles la informalidad llega hasta el 64% y en el sector transporte alcanza un 69%
para los hombres.
• La mayoría de los colombianos trabajan en el sector agrícola, de comercio y de
servicios administrativos.
• Colombia es un país de salarios promedio bajos con dificultad para asumir
mayores costos laborales. Los salarios promedios más altos se reciben en las 5
ciudades más grandes del país.
• Las mujeres reciben los salarios promedios más bajos.
• En todas las microempresas, con excepción de las presentes en las 5 ciudades
más grandes, el salario medio está por debajo del mínimo legal mensual vigente.
• En Colombia el promedio de los salarios que se reciben en la formalidad duplica
el promedio de los que se reciben en la informalidad.
• El promedio de los salarios que se reciben en la informalidad no alcanza el salario
mínimo mensual legal vigente, en todos los sectores económicos.
• En promedio los trabajadores informales perciben mensualmente menos de un
salario mínimo, por lo que sus posibilidades de acceder a protección social en
pensiones y riesgos laborales se reducen en la medida en que el acceso se limita a
las cotizaciones por el salario mínimo legal mensual vigente.
• Los departamentos con menores salarios promedio en relación con el salario
mínimo tienen una menor tasa de formalidad.
Gaceta del Congreso 491 Miércoles, 17 de mayo de 2023 Página 3
• Las mujeres con mayores necesidades de actividades domésticas encuentran
principalmente empleos informales.
Informalidad Laboral en Colombia
La mayoría de los empleos que generan las microempresas son informales, esto
es, se hacen sin protección social en pensiones:
A pesar de que, a medida que crece una empresa la informalidad se reduce, al ver
el mercado laboral colombiano en su conjunto y desagregado por rangos de edad,
encontramos que la formalidad es la excepción, con independencia de la edad del
trabajador:
La informalidad además se torna cada vez mayor entre la población trabajadora
más joven y los adultos mayores.
Al preguntarnos por la presencia de la formalidad en las ciudades versus el campo,
encontramos que la formalidad se concentra en las ciudades más grandes y va
descendiendo cuando pasamos a las 5 medianas, a las 19 ciudades restantes y
finalmente a la ruralidad. En la ruralidad se acentúa la informalidad del país.
Al dar un vistazo a la presencia de informalidad en los distintos sectores
económicos, encontramos que esta está presente protagonicamente en todos:
Adicionalmente, los sectores más informales son la agricultura y el servicio
doméstico. Los más formales son los de los sectores financiero y de servicios
administrativos. En comercio y hoteles la informalidad llega hasta el 64% y en el
sector transporte alcanza un 69% para los hombres.
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES, JURISPRUDENCIALES Y LEGALES.
El 10 de diciembre de 1948, la Asamblea General de la Organización de las
Naciones Unidas aprobó y proclamo la Declaración Universal de Derechos
Humanos, en cuyo artículo 23, se reconoció que: “toda persona tiene derecho al
trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias
de trabajo y a la protección contra el desempleo”
Por su parte, en Colombia con la expedición del Código Sustantivo del Trabajo
(Decreto - Ley 3743 de 1950), se positivizó la concepción del trabajo, desde una
dimensión de subordinación, entendiendo la relación laboral, entre el empleador y
el trabajador exclusivamente, razón por la que el trabajo es definido en su artículo
5º como: “(…) toda actividad humana libre, ya sea material o intelectual, permanente
o transitoria, que una persona natural ejecuta conscientemente al servicio de otra,
y cualquiera que sea su finalidad, siempre que se efectúe en ejecución de un
contrato de trabajo.”
De otro lado, mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968, se aprobaron los
“pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de
Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último,
aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación Unánime,
en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966”, en cuya normatividad, se señaló en el
literal a) del artículo 6 que: “los Estados partes en el presente Pacto reconocen el
derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona de tener la
oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado,
y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho.”
En este contexto de reconocimiento de derechos humanos a nivel mundial, fue con
la promulgación de la Constitución Política de Colombia de 1991, que se estableció
el trabajo humano como valor fundante del Estado Social de Derecho, así como un
Derecho Fundamental reconocido también como obligación social, y merecedor de
la protección estatal en todas sus modalidades, en orden a materializar la dignidad
y la justicia en su ejercicio.
Al respecto, el artículo 25 de la Constitución Política, señala que: “[e]l trabajo es un
derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial
protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones
dignas y justas.”
De otra parte, Colombia mediante la Ley 319 de 20 de septiembre de 1996, por
medio de la cual se aprobó “el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
"Protocolo de San Salvador", suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de
1988.”, en su artículo 6 señala:
“ARTICULO 6o. DERECHO AL TRABAJO.
1. Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de
obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del
desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada (…)
ARTICULO 7o. CONDICIONES JUSTAS, EQUITATIVAS Y
SATISFACTORIAS DE TRABAJO. Los Estados Partes en el presente
Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artículo
anterior, supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas,
equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus
legislaciones nacionales, de manera particular (…).”
Conforme el avance normativo, constitucional e instrumentos internacionales a los
que se ha adherido Colombia y actualmente hacen parte del bloque de
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba