INFORME DE PONENCIA POSITIVA PARA PRIMER DEBATE DEL PROYECTO DE LEY NÚMERO 367 DE 2023 CÁMARA, por medio de la cual se adopta una reforma laboral para el trabajo digno y decente en Colombia y se modifican parcialmente el Código Sustantivo del Trabajo, Ley 50 de 1990, la Ley 789 de 2002 y otras normas laborales
| Fecha de publicación | 17 Mayo 2023 |
| Número de Gaceta | 492 |
PONENCIAS
DIRECTORES:
(Artículo 36, Ley 5ª de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXXII - Nº 492 Bogotá, D. C., miércoles, 17 de mayo de 2023 EDICIÓN DE 71 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JAIME LUIS LACOUTURE PEÑALOZA
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA POSITIVA PARA PRIMER DEBATE DEL PROYECTO
DE LEY NÚMERO 367 DE 2023 CÁMARA
por medio de la cual se adopta una reforma laboral para el trabajo digno y decente en Colombia
y se modican parcialmente el Código Sustantivo del Trabajo, Ley 50 de 1990, la Ley 789 de 2002
y otras normas laborales.
Bogotá D.C., Mayo de 2023
Representante
AGMETH ESCAF
Presidente Comisión Séptima
Cámara de Representantes
Asunto: Ponencia Positiva para primer debate al Proyecto de Ley No. 367 de
2023 Cámara.
En cumplimiento del encargo recibido por parte de la honorable Mesa Directiva dela
Comisión Séptima de la Cámara de Representantes y de conformidad con lo
establecido en el artículo 150 de la Ley5ª de 1992, nos permitimos rendir informe
de ponencia positiva para primer debate del Proyecto de Ley 367 de 2023 Cámara
“Por medio del cual se adopta una reforma laboral para el trabajo digno y
decente en Colombia y se modifican parcialmente el Código Sustantivo del
Trabajo, Ley 50 de 1990, Ley 789 de 2002 y otras normas laborales”
La presente ponencia está compuesta por nueve (09) apartes:
1. Antecedentes legislativos
2. Objeto del Proyecto de Ley
3. Justificación del proyecto
4. Audiencia pública
5. Conflictos de interés
6. Pliego de modificaciones
7. Proposición
8. Texto propuesto
9. Referencias
Atentamente,
MARIA FERN ANDA CARRASCAL R.
Representante a la Cámara
KAREN JULIANA LÓPEZ S.
Representante a la Cámara
GERMÁN JOSÉ GÓMEZ L.
Representante a la Cámara
JUAN CAMILO LONDOÑO B.
Representante a la Cámara
JORGE ALEXANDER QUEVEDO
Representante a la Cámara
HECTOR CHAPARRO
Representante a la Cámara
Página 2 Miércoles, 17 de mayo de 2023 Gaceta del Congreso 492
INFORME DE PONENCIA POSITIVA PARA PRIMER DEBATE DEL Proyecto de
Ley 367 de 2023 Cámara “Por medio del cual se adopta una reforma laboral
para el trabajo digno y decente en Colombia y se modifican parcialmente el
Código Sustantivo del Trabajo, Ley 50 de 1990, Ley 789 de 2002 y otras
normas laborales”
1. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS
Desde el 15 de noviembre de 2022, el Gobierno Nacional instaló al interior de la
Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales una
subcomisión que recibió el encargo de discutir y elaborar la propuesta de un
articulado de reforma laboral, contando con la participación de los asesores y
expertos designados por el Ministerio del Trabajo y otras entidades del orden
nacional, la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), la Federación Nacional de
Comerciantes (Fenalco), la Asociación de Colombiana de Micro, Pequeñas y
Medianas Empresas (ACOPI), la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), la
Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) y la Confederación General del
Trabajo (CGT) y la Confederación de Pensionados de Colombia (CPC).
En las sesiones tripartitas de dicha subcomisión fueron discutidas las propuestas de
articulado referidas a los ejes que constituyeron el insumo final de proyecto de
reforma laboral que ahora se tramita, las discusiones se extendieron hasta el 7 de
marzo de 2023 y, posteriormente, fueron desarrolladas a través de reuniones
bilaterales que culminaron con la presentación del proyecto de ley.
El presente proyecto de ley fue radicado el 16 de marzo de 2023 por parte del
Gobierno Nacional, en cabeza del presidente Gustavo Petro, y de laministra, Gloría
Inés Ramírez.
Los autores son los siguientes: H.S.Alexánder López Maya , H.S.Gloria Inés Flórez
Schneider H.R.David Ricardo Racero Mayorca , H.R.María Fernanda Carrascal
Rojas , H.R.Eduard Giovanny Sarmiento Hidalgo , H.R.Wilmer Yair Castellanos
Hernández , H.R.Juan Carlos Vargas Soler , H.R.Olga Lucia Velásquez Nieto ,
H.R.Karen Astrith Manrique Olarte , H.R.Jhon Fredi Valencia Caicedo , H.R.Karen
Juliana López Salazar , H.R.John Jairo González Agudelo Ministra del Trabajo-
Gloria Inés Ramírez Ríos
Acto seguido, fuimos designados como ponentes los siguientes Representantes a
la Cámara:
Coordinadora:
H.R. María Fernanda Carrascal Rojas
H.R. Germán José Gómez López
H.R. Víctor Manuel Salcedo Guerrero
H.R. Héctor David Chaparro Chaparro
H.R. Jorge Alexander Quevedo Herrera
H.R. Juan Camilo Londoño Barrera
H.R. Karen Juliana López Salazar
H.R. Betsy Judith Pérez Arango
H.R. Andrés Eduardo Forero Molina
2. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
Adoptar una reforma laboral para el trabajo digno y decente en Colombia y se
modifican parcialmente el Código Sustantivo del Trabajo, Ley 50 de 1990, Ley 789
de 2002 y otras normas laborales, y se dictan otras disposiciones.
3. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO
3.1. Antecedentes.
El estatuto del trabajo y la reforma laboral han sido abordados en el Congreso de
la República desde 1992, dentro de dichas iniciativas se pueden rastrear
principalmente:
ƔProyecto de ley 57 de 1992
ƔProyectos de ley 175 de 1996 y 190 de 1998
ƔProyectos de ley 184 de 2006 y 196 de 2007
ƔProyectos de ley 025 y 076 de 2008.
3.2. Proceso de construcción del Proyecto de Ley 367 de 2023C.
Tal como se describe en la exposición de motivos del proyecto de ley 367 de 2023C
el Ministerio del Trabajo implementó una estrategia dirigida a garantizaruna amplia
participación de la ciudadanía en la construcción de la reforma laboral (Exposición
de motivos PL 367 de 2023C), la cual se compuso por los siguientes escenarios:
1. Subcomisión de Reforma Laboral.
2. Subcomisiones Departamentales de Concertación.
3. Encuentros temáticos y sectoriales.
4. Apertura de un canal directo con la ciudadanía a través de enlaces en la página
oficial del Ministerio del Trabajo y la creación de un correo electrónico con el
propósito de recibir todas las propuestas de reforma laboral.
Dichos espacios tuvieron un enfoque territorial, poblacional, de género y sectorial,
a su vez, el proceso se desarrolló en articulación con las propuestas planteadas
por la ciudadanía en el marco de los Diálogos Regionales Vinculantes para la
construcción del Plan Nacional de Desarrollo.
Por otro lado, como resultado de la estrategia descrita, que dio lugar la recepción
de, aproximadamente, 3.000 propuestas por parte de la ciudadanía, se
sistematizaron insumos que fueron analizados y discutidos para ser incluidos en el
articulado que fue presentado por parte del Ministerio del Trabajo a la subcomisión
técnica de reforma laboral, la cual sesionó para construir el texto que se presentó
a la Comisión Permanente de Concertación.
Tal como se plantea en la exposición de motivos del proyecto de ley 367 de 2023,
en febrero el Ministerio del Trabajo puso en consideración un documento llamado
“Insumo de Trabajo” que decantaba los temas recurrentes y coincidentes de
recomendaciones hechas a Colombia por órganos internacionales, jurisprudencia
nacional, derecho comparado y las propuestas de trabajadores y trabajadoras y de
organizaciones civiles e incluía una versión preliminar de articulado para incentivar
la discusión y construcción tripartita del proyecto de ley de reforma laboral (PL 367,
2023C).
Con base en este insumo los principales actores del mundo del trabajo en el marco
de la Subcomisión de Reforma Laboral iniciaron sus debates realizando aportes
que fueron recogidos por parte del Ministerio, el cual, presentó una segunda
propuesta de discusión el 4 de marzo de 2023 que fungió como base para el
desarrollo de una nueva fase de discusión en el seno de la Subcomisión,
acompañada de expertas de la OIT, revisando uno a uno los artículos, su
pertinencia, realizando adecuaciones, entre otros.
Entre el 6 y el 10 de marzo de 2023, la Ministra del Trabajo, sus viceministros y
equipo asesor, adelantaron jornadas bilaterales con organizaciones de
trabajadores/as y otras con empleadores para concertar la mayor cantidad de
artículos posible y recogiendo sus principales preocupaciones y propuestas,
consolidando finalmente un texto que se envió a la Comisión Permanente de
Políticas Salariales y Laborales el 11 de marzo de 2023, dando lugar a un amplio
debate tripartito (PL 367, 2023C).
Los antecedentes planteados evidencian que el Proyecto de Ley 367 de 2023C fue
resultado de un proceso de seis meses, en el cual se realizó un amplio diálogo
social tripartito, a nivel nacional, territorial y con enfoque sectorial y diferencial, en
virtud del cual se desarrollaron un repertorio diverso de acciones encaminadas a
negociaciones, consultas e intercambio de información entre el Gobierno Nacional,
Congresistas, gremios de empresarios y organizaciones de trabajadores y
trabajadoras, sobre temas de interés común relativos a derechos laborales y
fortalecimiento del mercado laboral. Muestra de ello es la inclusión dentro del
articulado de propuestas clave realizadas por el gremio de las y los empleadores,
tal como se evidencia a continuación.
Si bien esta no es una reforma consensuada en su totalidad, si fue ampliamente
discutida y acordada en algunos puntos de interés.
Tabla 1. Propuestas presentadas por los gremios acogidas en el proyecto de ley
PROPUESTA
SECTOR
TEMÁTICA
ARTÍCULO (Texto
radicado)
Día de la Familia semestral a
cargo de cajas de
compensación
ACOPI
Tiempo de trabajo Artículo 17. Parágrafo
2.
Retomar preaviso trabajador
con pago de indemnización
8-Cuando es sin justa causa
del trabajador
FENALCO
ANDI
ACOPI
SAC
ASOBANCARIA
Contratación y
estabilidad
Artículo 4. Inciso
Segundo.
La discapacidad o la situación
de debilidad manifiesta por
razones de salud de una
persona no podrá ser motivo
para obstaculizar su
vinculación laboral, a menos
que dicha condición sea
claramente demostrada como
incompatible con el cargo por
desempeñar
6. Estabilidad laboral
reforzada. No disposiciones
imperativas que desincentiva
la generación de empleo para
ellos/as
ANDI
FENALCO
Estabilidad
reforzada
Artículo 7, parágrafo
2.
El trámite de autorización
para que los trabajadores
trabajen en horas extras o en
jornadas de trabajo
suplementario, eliminarlo
ANDI Trámites
Art. 18. (Registro de
Trabajo
Suplementario)
Gaceta del Congreso 492 Miércoles, 17 de mayo de 2023 Página 3
PROPUESTA
SECTOR
TEMÁTICA
ARTÍCULO (Texto
radicado)
Creación del contrato laboral
agropecuario
SAC
Trabajo rural
Título VII
Afiliación a la Seguridad
Social de trabajador
agropecuario
SAC
Trabajo rural
Título VII
Desempleo e informalidad.
Mayores incentivos para la
contratación formal, por lo que
se debe acercar la oferta
laboral a la demanda.
Incentivos a las empresas
cuando generan empleos de
este tipo. Políticas como
incentivo para el primer
empleo, para mujeres
mayores de 40 años, entre
otras.
FENALCO
ANDI
ACOPI
SAC
ASOBANCARIA
Incentivos PND
Principios constitucionales.
Nuevas definiciones en la ley
limitan la aplicación de los
principios a los casos
concretos por parte de la
rama judicial
FENALCO Principios Art. 1.
Externalización de servicios.
No eliminar la figura
-Permitir que el empresario se
enfoque en su negocio, en su
actividad principal, que pueda
tercerizar “áreas
complementarias y ajenas al
core del negocio”,
optimizando la productividad.
FENALCO
ANDI
ACOPI
SAC
ASOBANCARIA
Tercerización Art. 12
La representación del
sindicato con mayor número
de afiliados
ANDI Representatividad
Art. 58
Fuente: Elaboración propia de la UTL de la Representante a la Cámara María Fernanda Carrascal con
base en información otorgada por el Ministerio del Trabajo.
3.3. Políticas del Gobierno Nacional para la generación de empleo.
El Gobierno Nacional tiene como uno de sus principales objetivos la generación de
empleo. Contar con la posibilidad de tener un empleo estable y bien remunerado
resulta fundamental para que los trabajadores y trabajadoras puedan llevar adelante
proyectos de vida satisfactorios y tener condiciones económicas dignas.
El vigente Plan Nacional de Desarrollo aprobado el pasado 5 de mayo en el
Congreso de la República, contiene un repertorio variado de políticas de generación
de empleo. Algunas de ellas pretenden ampliar la política existente de trabajo
decente con un enfoque diferencial que, por ejemplo, fomente la inclusión laboral
de personas con discapacidad: los artículos 76 y 77 fomentan y promueven la
inclusión de las personas con discapacidad en el mercado laboral.
En el artículo 73 se expone que el Ministerio de Trabajo liderará la construcción y
adopción de la Política Pública de Trabajo Decente, la cual tendrá como uno de sus
pilares, la promoción de empleos e ingresos dignos.
En la misma vía, se contará con un enfoque rural que contribuya a la
implementación del Acuerdos de Paz y contribuya a cerrar las brechas de género.
El artículo 79 promueve el incentivo a la creación y permanencia de nuevos empleos
formales. El artículo 144 el cual tiene como objeto fortalecer el sector de
Tecnologías de la información y las comunicaciones busca generar nuevos empleos
e ingreso en las regiones.
Como lo manifestó la ministra de Trabajo, Gloria Inés Ramírez, en la audiencia
pública sobre Reforma Laboral desarrollada el 8 de mayo de 2023 en el salón
elíptico del Congreso de la República, las apuestas del Gobierno serán “la
reindustrialización y poner al campo como motor de desarrollo, acompañado de la
asociatividad, la economía solidaria, popular y comunitaria, que estará anclada con
el ejercicio de los microcréditos para que acabe con los gota a gota, que asfixia a
tantos microempresarios y a la informalidad”1.
Otra estrategia que se orienta a este propósito es la continuación del programa de
generación de empleos el cual busca ofrecer incentivos económicos para la
generación de puestos de trabajo. La población objetivo son los jóvenes de 18 a 28
años, las mujeres mayores de 28 años que coticen hasta 3 SMMLV y los hombres
mayores de 28 años que coticen hasta 3 SMMLV. Esta iniciativa busca dar
continuidad al programa que ha impactado a 25.480 empleadores al otorgarles
subsidios. Según cifras del Ministerio del Trabajo y de la Unidad de Gestión
Pensional y de Parafiscales, se han creado 760.743 nuevos empleos y se han
beneficiado 22.786 empresas de las cuales 11.562 son microempresas. La actividad
económica que más se ha beneficiado es la de comercio con 5.125 beneficiarios
seguida por las industrias manufactureras con 3.451 beneficiarios.
Las medidas descritas se complementan con las siguientes políticas con un enfoque
de exenciones tributarias:
1Tomado de: https://www.wradio.com.co/2023/05/09/no-es-solo-ser-garantia-de-un-sector-
mintrabajo-sobre-sindicatos-y-reforma-laboral/
1. Primer empleo: las personas contribuyentes que estén obligadas a
presentar declaración de renta y complementarios, tienen derecho a deducir
un porcentaje de los pagos que realicen por concepto de salario, en relación
con los empleados que sean menores de veintiocho (28) años, siempre y
cuando se trate del primer empleo de la persona.
2. Vinculación de mujeres víctimas de violencia comprobada: los
contribuyentes que deban presentar declaración de renta podrán deducir un
porcentaje del valor de los salarios y prestaciones sociales pagados durante
el año gravable, al emplear mujeres víctimas de violencia comprobada.
3. Vinculación de personas con discapacidad: deducción en la declaración
de renta al vincular trabajadores con discapacidad mayor al 25%
4. Vinculación de adultos mayores: reconoce algunos beneficios a
empleadores contribuyentes que estén obligados a presentar declaración de
renta y, que contraten a personas que no sean beneficiarias de la pensión de
vejez, familiar o de sobrevivencia y que hayan cumplido el requisito de edad
de pensión establecido en la ley.
3.4. Situación actual del mundo del trabajo en Colombia.
3.4.1. Prevalencia del empleo sin derechos en Colombia.
Según el informe de coyuntura realizado por la Escuela Nacional Sindical (ENS),
entre los años 2021 y 2022, se recuperaron 1,6 millones puestos de trabajo, lo que
implica un crecimiento en la ocupación del 3%, cifra equivalente a la disminución
del desempleo. Sin embargo, esta recuperación es apenas aparente, pues
empezamos a acercarnos a las cifras del 2019, previo a la pandemia, fenómeno que
afectó de manera importante las cifras de empleo. (Delgado y Cruz, 2023).
El mencionado informe evidencia que la tasa de desocupación, que desde hace 20
años fluctúa alrededor del 11%, no ha cambiado de manera radical, ocasionalmente
baja, pero tiende a ubicarse siempre en una cifra de dos dígitos. A su vez, las
recientes cifras de empleo presentadas el 28 de abril de 2023 por el DANE,
reflejaron que la tasa de desempleo nacional fue del 10% para el mes de marzo. La
generación de empleo en Colombia experimenta un fenómeno estacionario que da
cuenta de una fluctuación casi nula en la tasa de desempleo, las recientes cifras
evidencian una diferencia ínfima respecto al 2011 (10,8%) lo cual denota que en
Colombia no se están creando plazas de trabajo desde hace más de 10 años.
(Delgado y Cruz, 2023)
La informalidad es otro determinante estructural del mercado laboral del país. El
informe de coyuntura la Escuela Nacional Sindical evidencia que, teniendo en
cuenta los criterios de medición de la informalidad laboral en Colombia dados por el
Departamento Nacional de Estadística al año 2023, Colombia registra una tasa de
informalidad del 57,9%, lo que supone que 6 de cada 10 personas trabajadoras en
el país no tienen un contrato formal de empleo, y que la gran mayoría de estos no
cotiza a salud, pensión, riesgos laborales, cesantías. (Delgado y Cruz, 2023)
Si se asume como criterio para determinar la formalidad la afiliación a salud y
pensión, en el informe de coyuntura de la ENS (Delgado y Cruz, 2023), se observa
que aunque la tasa de informalidad ha disminuido 7.2% entre el 2011 y el 2022, al
representar en el último año al 45.2% de la población, lo cierto es que este
crecimiento no se refleja en las cotizaciones a seguridad social. En ese mismo
periodo de tiempo, la cotización a salud pasó del 38% al 46% de los ocupados, y la
de pensión del 30% al 41%. Es decir, si bien el crecimiento es importante, no ha
sido suficiente para que la mayoría de los ocupados del país se consideren
formales.
La alta presencia de informalidad y el desempleo estructural se explican
principalmente porque en los 11 años contemplados, el mercado laboral formal se
ha ampliado menos que la población en edad de trabajar: mientras entre el 2011 y
el 2022 han incrementado en 3,7 millones las personas que están en edad de
trabajar, los puestos de trabajo (ya sean asalariados o no asalariados) han crecido
en 2 millones. Es decir, hay alrededor de 1,7 millones de personas que quedan
excluidas de las ocupaciones que genera el país (Delgado y Cruz, 2023).
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones se evidencia que el
comportamiento del mercado laboral, tres años pasada la pandemia, denota que el
empleo por cuenta propia es la salida que muchas personas encuentran a la
carencia de puestos de trabajo en el mercado laboral colombiano, de esta forma,
este no ha sido inferior al 42% de los ocupados del país desde hace 10 años.
Adicionalmente, tal como se expone en el proyecto de ley 367 de 2023, según el
Informal Economy (2023) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE), Colombia cuenta con la mayor cifra de informalidad con un
53,1%, superando por amplio margen a países como México, Brasil y Chile,
además, con una amplia brecha si se tienen en cuenta las cifras de los países que
ocupan los primeros lugares, así:
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