Informe de Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Acto Legislativo 153 de 2014 Cámara, 18 de 2014 Senado
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN LA COMISIÓN PRIMERA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 018 DE 2014 SENADO, ACUMULADO CON LOS PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO NÚMEROS 02 de 2014 SENADO, 05 DE 2014 SENADO, 06 DE 2014 SENADO, 12 DE 2014 SENADO Y 153 DE 2014 CÁMARA por medio del cual se adopta una reforma de Equilibrio de Poderes y Reajuste Institucional y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D. C., noviembre 10 de 2014
Señor Representante
JAIME BUENAHORA FEBRES
Presidente Comisión Primera
Cámara de Representantes
Ciudad
Referencia: Informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes de l Proyecto de Acto Legislativo número 018 de 2014 Senado, acumulado con los Proyectos de Acto Legislativo números 02 de 2014 Senado, 05 de 2014 Senado, 06 de 2014 Senado, 12 de 2014 Senado y 153 de 2014 Cámara.
Señor Presidente:
En cumplimiento del encargo efectuado por usted, atentamente me permito rendir informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes al proyecto de acto legislativo de la referencia, por medio del cual se adopta una reforma de Equilibrio de Poderes y Reajuste Institucional y se dictan otras disposiciones, de iniciativa gubernamental, el cual fue debatido y aprobado en la Comisión Primera del Senado y en la Plenaria del Senado en los dos primeros debates.
Considerando el texto aprobado por la plenaria del Senado en segundo debate en primera vuelta, surge un primer comentario derivado de la correspondencia entre el título y el contenido, en la medida en que todo proyecto de acto legislativo, como todo proyecto de ley, para que sea válido constitucionalmente, debe tramitarse cumpliendo con los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad.
En esa medida, de acuerdo con el principio de unidad de materia, debe existir correspondencia entre el título del acto legislativo o de la ley y su contenido. Si en este caso el título del proyecto está referido al ¿equilibrio de poderes y reajuste institucional¿, aquellos artículos que no tengan relación directa con esta materia deberían ser excluidos. Ello es lo que acontece con la reforma al inciso 1° del artículo 123 de la Constitución, contenida en el artículo 3° del texto proveniente del Senado, así como con la modificación al artículo 250 de la Carta, contenida en el artículo 15 del texto aprobado por el Senado.
Estas modificaciones carentes de unidad de materia con el proyecto de acto legislativo están referidas a la catalogación como servidores públicos de los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente (artículo 123 C.P.) y al otorgamiento a la Fiscalía General de la Nación de facultades excepcionales para la realización de capturas con términos de 36 y 72 horas para su legalización ante los jueces de control de garantías (artículo 250 C. P.). Como se advierte de la enunciación de su temática, estos contenidos no tienen relación conexa de ningún tipo con la materia de la cual se ocupa la iniciativa constituyente y por lo tanto se suprimen de su articulado en el pliego de modificaciones que se propondrá.
Ahora bien, en cuanto hace al resto del texto que pasa a consideración de la Cámara de Representantes, se destaca y comparte la prohibición de la reelección presidencial y para los titulares de los organismos de control y de la organización electoral, la prohibición del tránsito entre cortes y organismos de control para sus titulares, el incremento en las calidades para ser magistrado de los órganos de cierre de las jurisdicciones constitucional, ordinaria y administrativa, la unificación del período del auditor general con el del contralor general y el procedimiento de selección de los titulares nacional y territorial de los organismos de control fiscal.
Por el contrario, hay dos temas vertebrales de la reforma propuesta sobre los cuales se considera que es necesario efectuar una revisión de su contenido para que la regulación resultante cumpla con el objetivo pretendido del restablecimiento del equilibrio entre los titulares de las ramas del poder público y el reajuste institucional requerido para lograrlo. El primero es el relacionado con el tribunal de aforados y el segundo con la modificación del sistema de postulación de candidatos por parte de los partidos y movimientos políticos al imponer la inscripción de listas cerradas, eliminando la alternativa para las organizaciones políticas que así lo decidan de mantener el actual sistema de inscripción por voto preferente.
Sobre el tribunal de aforados se parte de la necesidad de reformular la dualidad inconveniente radicada en el Congreso de derivar a través de un mismo procedimiento tanto responsabilidad política como responsabilidad penal y disciplinaria de los servidores públicos sometidos a su investigación, juzgamiento y sanción. En esa medida, al Congreso, por razón de su propia naturaleza, debería estar reservada única y exclusivamente la derivación de responsabilidad política, y por ende su competencia en esta materia tendría que estar concentrada solamente en la investigación, acusación y eventual sanción al Presidente de la República por indignidad para el ejercicio de su cargo.
Respecto de los demás servidores públicos aforados (actualmente magistrados de las Cortes y Fiscal General de la Nación) no se justifica y resulta contraproducente que la investigación, acusación y sanción por sus conductas se mantenga en el Congreso, no solamente por la demostrada ineficacia de la Comisión de Investigación y Acusaciones, sino porque, respecto de estos servidores públicos, la evaluación de sus conductas no se haría desde la perspectiva política, sino de la penal, la disciplinaria o la fiscal, juzgamientos que son extraños a la naturaleza del Congreso.
En ese orden de ideas, la propuesta de crear un tribunal especial para la investigación, juzgamiento y sanción de sus conductas desde las perspectivas penal, disciplinaria y fiscal, siempre que todas estas funciones se concentren en esa autoridad, cumple con el propósito de evitar la impunidad que hoy se presenta respecto de los actuales aforados por la inoperancia de la Comisión de Investigación y Acusaciones. Que se cree un tribunal especial para la investigación, pero que sean la Cámara quien autorice la acusación y el Senado quien realice el juzgamiento no resuelve el problema de fondo pues la solución es volver político un procedimiento que por su naturaleza es de carácter judicial (connotación penal) o administrativo (connotación disciplinaria y fiscal).
En conclusión, respecto del tribunal de aforados, se propone mantener en cabeza del Congreso la investigación, juzgamiento y sanción del Presidente de la República por indignidad, trasladar integralmente esas mismas actividades a ese tribunal especial, sin intervención del Congreso, para los aforados actuales y no ampliar el fuero especial a otros servidores públicos como los que se incluyeron en la propuesta aprobada por e l Senado: Procurador, Contralor, Registrador, Defensor del Pueblo y miembros del Consejo Nacional Electoral, dado que ninguno de ellos es autoridad de cierre de ninguna de las ramas del poder público, y por ello habría de mantenerse la investigación y juzgamiento de sus conductas como actualmente está previsto.
Por otro lado, no se entiende que en una reforma que busca el equilibrio de poderes se incluya una modificación en los mecanismos de postulación de candidatos a corporaciones públicas y genere mayores responsabilidades para los partidos políticos, pero no se haya tocado la médula del sistema democrático, consistente en las garantías institucionales para una efectiva y real alternación política en el ejercicio del poder.
No haber modificado el régimen de la organización electoral, para que el Consejo Nacional Electoral no siga siendo un apéndice de los partidos, sino un órgano autónomo, ojalá con las mismas garantías de independencia del poder judicial, y no haber desarrollado el contenido del estatuto de la oposición, a la vista del desinterés del Congreso en hacerlo por la vía legislativa, dejan coja la reforma porque no otorgan al sistema político garantías plenas para un funcionamiento cabal de la democracia. Desafortunadamente al no haber sido abordados estos temas en los dos primeros debates ya no es posible su inclusión porque se incumpliría con el principio de consecutividad; sin esa necesaria complementación carece de sentido la modificación al sistema de inscripción de listas para corporaciones públicas y por ello se excluye este artículo de la ponencia.
Ahora bien, en cuanto hace a la reforma a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para reemplazarla por el Consejo Nacional de Disciplina Judicial, en la forma en que fue aprobada por el Senado, es un mero cambio de nombre, que no entraña ninguna modificación de fondo a su diseño actual, pues ese órgano seguiría integrado por siete miembros elegidos por el Congreso de ternas presentadas por el Presidente, al cual se le sustraería la competencia para el conocimiento de las acciones de tutela. Justamente no se cambia el factor que ha generado el desprestigio de esa corporación, cual es el mecanismo de elección de sus integrantes, que con el paso del tiempo se convirtió en parte de las transacciones de gobernabilidad entre el ejecutivo y el legislativo, al ternarse por el anterior Presidente de la República candidatos que previamente le eran sugeridos por los partidos de la coalición oficial.
Si algo habría que cambiarle a la Sala Disciplinaria, sería precisamente el proceso de designación de sus integrantes para despolitizar la configuración del órgano de cierre de la jurisdicción disciplinaria. Mantenerlo como está no justifica el cambio de nombre y la exclusión de su competencia para el conocimiento de las acciones de tutela encuentra su explicación en los abusos en decisiones...
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