Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 133 de 2014 Cámara
por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico, y se adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley 160 de 1994 Bogotá, D. C., noviembre 11 de 2014
Doctor
MARCO SERGIO RODRÍGUEZ MERCHAN
Presidente
Comisión Quinta Constitucional Permanente
Cámara de Representantes
E. S. D.
Referencia: Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 133 de 2014 Cámara, por l a cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico, y se adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley 160 de 1994.
De conformidad con lo preceptuado en la Constitución Política artículos 157.2 y 160 inciso 4° y en el Reglamento del Congreso Ley 5ª de 1992 artículo 150 modificado por el artículo 14 de la Ley 974 de 2005, sometemos a consideración de los honorables Representantes el informe de ponencia positiva para primer debate al proyecto de la referencia en los siguientes términos:
OBJETO DE LA INICIATIVA
El artículo 58 de la Constitución Política de 1991, garantiza la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, que no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Sin embargo, es importante resaltar que su ejercicio está limitado por la función social y ecológica de la propiedad; adicionalmente en materia de propiedad agraria los inmuebles rurales, exigen que su aprovechamiento y explotación deban orientarse al bienestar de la sociedad con sujeción a la normatividad agraria. El respeto a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos consagrados en la Constitución, imprime seguridad jurídica a las transacciones entre los asociados, sin desconocer la prevalencia del interés público sobre el particular.
Bajo este entendido y teniendo en cuenta que es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de la población campesina, se expidió la Ley 160 de 1994, que estableció diferentes procedimientos para que los sujetos de reforma agraria puedan acceder a los sistemas de dotación de tierras, ofrecidos por el Estado.
La reforma agraria y el Desarrollo Rural son dos postulados orientadores a partir de los cuales debe comprende rse y leerse la real dimensión de la Ley 160 de 1994. Para ello consideramos pertinente definir una y otra respectivamente.
El término de reforma agraria encuentra múltiples definiciones, cada una ajustada a distintas disciplinas de análisis de contexto (político, social, sociológico, económico, antropológico, entre otros). Empero cuatro ejes permiten articular la ratio escendi de la figura, independientemente de su inclinación, lato sensu:
1. La distribución de tierras entre las respectivas explotaciones;
2. Los sistemas de la tenencia de la tierra;
3. Las formas de economía agraria y del uso de la tierra;
4. Las condiciones de vida de la población campesina.
La forma y el marco de solución de las dos primeras cuestiones enlistadas señalan el carácter de la reforma. Estos elementos permiten definir dos vertientes de la reforma agraria: la reforma agraria radical, cuando su resultado sea la eliminación del fenómeno de concentración de la explotaciones de la tierra; la liquidación de las pequeñas explotaciones que no aseguren a las familias usuarias ni los medios suficientes para su manutención ni un completo empleo; así como la regulación de los sistemas de la tenencia de la tierra, ante todo a través de la adjudicación de títulos de propiedad a quienes trabajan la tierra, propia de modelos emergentes[1][1]. La reforma agraria atenuada cuando esta tiene como propósito la modernización de la agricultura y deje al margen el tratamiento de la cuestión de la transformación de las relaciones agrarias y se encuentra presente en modelos desarrollados de estructura social y de la tenen cia de la tierra.
Más allá de una u otra especies, por reforma agraria entendemos un conjunto de instituciones, normas, procedimientos y medidas de carácter económico, político y social orientadas a abarcar la totalidad de los territorios propios de un Estado mediante programas de colonización y posicionamiento de la extensión geográfica en procura de asegurar presencia estatal y cobertura geográfica (en Estados en Desarrollo) y modificar la estructura de la propiedad y de la producción de la tierra, precaviendo las consecuencias históricas de su desempeño con propósitos de corto, mediano y largo plazo tendientes a la democratización de la propiedad, consecuente ausencia de concentración de tierras rurales, previniendo ejercicios especulativos sobre los factores rurales (en sentido estricto la tierra) y no fomentan necesariamente su uso productivo (ámbito que corresponde al desarrollo rural).
El propósito social, pretende, bajo la definición construida la sustitución de los niveles sociales de la clase social latifundista por una clase de medianos y pequeños agricultores, cada uno dueño de su propia porción de tierra para trabajarla.
Normalmente para estos propósitos se acude a instrumentos jurídicos tales como la expropiación (administrativa o judicial, ambas presentes en nuestro ordenamiento jurídico), mediante compra directa de tierras con fines de redistribución mediante figuras asociadas al mercado asistido de tierras (cuyo ejemplo se enmarca en el Subsidio Integral de Tierras y sus mutaciones normativas-Subsidio Integral Directo de reforma Agraria- y Subsidio Integral de Reforma Agraria).
La reforma agraria precisa de un ejercicio de planificación de fases para su arraigo institucional y material. La ductilidad de las sociedades y sus profundos cambios sociales gracias a la relevancia del factor económico y sociológico han conllevado a la procura de igualdad en el acceso a tierra, cuando la tierra significó un factor de riqueza a la cual quisieron acceder las clases no burguesas, ausentes al ejercicio industrial o de producción de gran escala, para asirse a oportunidades de crecimiento o cuando menos a consolidar propiedad sobre fundos rurales.
En otros casos, descubierta la vocación nacional, los Estados cuyo potencial no industrializado y sí productor entendieron en sus procesos históricos que la línea de tiempo y las medidas de polí ticas estatales debían enfocarse en presencia en el campo más que en las urbes, para evitar la iniquidad de la pobreza en los centros urbanos, desbordando su capacidad de ocupación con modelos de arraigo rural, diferencial por sus características físicas, pero equitativo en condiciones de oportunidades.
En un segundo nivel la planificación del Estado debe considerar dos componentes dentro del sistema económico interno: un sector productor y un sector consumidor, para trascender en la balanza económica a la exportación e importación de productos, bienes y servicios que permitieren la sostenibilidad del modelo económico, de las transacciones inmobiliarias (de inmuebles no urbanos) y el aseguramiento del acceso a la propiedad mediante instrumentos jurídicos privados y públicos de negociación y adjudicación que proyectaren igualdad de acceso al factor tierra.
Conclúyase entonces que el propósito de la reforma agraria es propender por el acceso a la tierra, con independencia de su explotación económica con fines de crecimiento o no desde la perspectiva económica: la neutralidad económica encuentra un basamento de ocupación y seguridad de los derechos sobre la tierra en los distintos niveles sociales con fines de justicia material, permeados por la intervención del Estado en las clases menos favorecidas catalogadas como sujetos de reforma agraria o destinatarios de aquella.
Él por su parte, el desarrollo Rural es la política, acciones iniciativas e instrumentos concebidos para mejorar la calidad de vida de las comunidades no urbanas consultando factores como el tipo de sujeto explotador de los factores productivos rurales, la cultura tradicional local, el modelo económico propugnado por el Estado con las asimetrías o condiciones propias del entorno local, mediante la intervención de distintos actores, públicos y privados, más o menos intensa según las contingencias y conveniencias definidas por el Estado en distintos niveles escalares (local, regional, nacional, continental, internacional) según el ámbito rural que se tenga en cuenta.
Si bien el desarrollo rural es un proceso localizado de cambio social y crecimiento económico sostenible, que tiene por finalidad el progreso permanente de la comunidad rural y de cada individuo integrado en ella el elemento económico es la razón fundamental, aun cuando no aislada de factores ambientales, de administración de los territorios, modelo social, con el faro orientador de la norma constitucional, el preámbulo y los instrumentos jurídicos que especialmente apunten al direccionamiento de la economía del sector rural, sin dejar de lado la mejora de las condiciones de vida de los habitantes de los espacios rurales, de la calidad de vida de los habitantes del medio rural, la mejora en la producción, el incremento de los niveles de renta, la mejora en las condiciones de vida y de trabajo y la conservación del medio ambiente.
Coexisten dentro del mismo ámbito del desarrollo rural dos esquemas para muchos contrapuestos, para nosotros armonizables: la agricultura familiar y el modelo agrario industrial; particularmente en el caso colombiano el esquema UAF y el esquema de producción agroindustrial.
La Constitución Económica como punto de partida, enfocado al tema agrario se radica en el artículo 334 de la Constitución Política de 1991: ¿El artículo 334 no sólo mantiene el principio de que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado¿ e identifica las esferas o actividades en que es más apropiada esta dirección, sino que precisa mejor su objetivo fundamental: racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la...
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