Informe de Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Acto Legislativo 004 de 2015 Cámara
por el cual se modifican los artículos 171, 172 y 263 de la Constitución Política. Bogotá, D. C., 12 de agosto del 2015
Doctor
MIGUEL ÁNGEL PINTO HÉRNANDEZ
Presidente Comisión Primera
Cámara de Representantes
Ciudad.
En los términos del artículo 153 de la Ley 5a de 1992 y en cumplimiento de la designación de la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente, nos permitimos rendir ponencia para primer debate al Proyecto de Acto Legislativo número 004 de 2015, por el cual se modifican los artículos 171, 172 y 263 de la Constitución Política, en los siguientes términos:
I. Antecedentes
El presente proyecto de acto legislativo fue radicado ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes por Norbey Marulanda Muñoz, Silvio José Carrasquilla, Óscar Hernán Sánchez León, Juan Carlos Losada, Miguel Ángel Pinto, Julián Bedoya Pulgarín, José Neftalí Santos, Harry Giovanni González, Clara Leticia Rojas, Ángelo Villamil, y otros honorables Representantes.
II. Trámite legislativo
El proyecto en consideración fue radicado el 20 de julio y publicado en la Gaceta del Congreso número 527 del 2015. Para dar inicio al primer debate del proyecto en Comisión Primera de la Cámara de Representantes se designaron como ponentes los honorables Representantes Norbey Marulanda Muñoz, Óscar Fernando Bravo Realpe, Albeiro Vanegas Osorio, Jorge Enrique Rozo Rodríguez, Santiago Valencia González, Carlos Germán Navas Talero, Angélica Lisbeth Lozano y Fernando de la Peña Márquez.
III. Objeto del proyecto
El proyecto de acto legislativo presentado a consideración del Congreso de la República tiene como propósito fundamental el establecimiento de la figura de circunscripción electoral territorial de Senado, con el fin de garantizar la elección en esta cámara, de Senadores que representen a cada uno de los 32 departamentos del país y al Distrito Capital.
IV. Contenido del proyecto
El proyecto de acto legislativo realiza un recuento histórico de las reformas realizadas por el país al mecanismo de elección del Senado de la República.
Se explica cómo, bajo el mandato de la Constitución de 1886, el Senado colombiano era elegido por un proceso de representación proporcional en circunscripciones territoriales (por departamento) utilizando la fórmula electoral de cuociente y residuo, lo que significaba que el Senado estaba compuesto por candidatos elegidos por departamento y un Senador adicional por cada 200.000 habitantes. Una vez adjudicados los escaños, cada cuociente mayor a 100 mil votos recibía un Senador adicional[1][1].
La Asamblea Constituyente, mediante el artículo 171 de la Carta, cambió este procedimiento y dispuso que el Senado estuviera integrado por un número de 100 miembros, elegidos mediante circunscripción nacional, y un número adicional de dos Senadores elegidos por circunscripción especial por comunidades indígenas.
Si bien el propósito fundamental de la creación de la circunscripción nacional de Senado era lograr la participación en esta célula legislativa de ciudadanos con alta representatividad en el territorio nacional, el país ha evidenciado tras más de veinte años de implementación de esta norma, que este propósito no se ha materializado. Hoy en día la mayor parte de los Senadores de la República concentran su votación en uno de los departamentos del país, y un número importante de nuestros departamentos no cuentan con representación directa en esta Cámara.
A través de una revisión de la literatura especializada en la materia, el documento demuestra cómo, bajo el mecanismo de circunscripción nacional para la elección del Senado de la República, las votaciones de los candidatos a esta célula legislativa a lo largo de los diferentes procesos electorales posteriores a la constituyente de 1991, se han concentrado en un solo departamento. Mediante la presentación de los resultados del Índice de Concentración del Voto (ICV), formulado por el académico Javier Flórez[2][2], para cada uno de los eventos electorales realizados con anterioridad a la reforma política del año 2003, se demuestra como en promedio los candidatos elegidos para el Senado de la República en ese periodo concentraron más del 60% de sus votos en una sola circunscripción electoral, ya sea en un departamento o en el distrito capital.
Se destaca también que, a pesar de los importantes avances logrados por el país con la reforma política del año 2003 en materia de fortalecimiento de los partidos políticos (listas únicas por partido, umbral y cifra repartidora) la concentración del voto de los Senadores en un solo departamento ha continuado siendo una tendencia después de esta reforma. Finalmente, los autores realizan una revisión de los resultados de elecciones para Senado de la República del año 2014, que les permite constatar que en esa jornada electoral más del 50% de los Senadores electos continuaron concentrando su votación en un solo departamento.
Además del fenómeno de concentración del voto, generado por la circunscripción nacional de Senado, el proyecto expone con claridad otra de las consecuencias negativas de este mecanismo de elección: la reiterada exclusión de un número importante de departamentos en la Cámara alta:
| Cuadro 1. Departamentos sin Senador | |
| ELECCIONES (AÑO) | DEPARTAMENTOS |
| 2006 | Amazonas, Arauca, Caquetá, Guainía, Guaviare, Putumayo, Vaupés, Vichada, San Andrés y Chocó. |
| 2010 | Amazonas, Arauca, Caquetá, Guainía, Guaviare, Putumayo, Vaupés, Vichada y San Andrés. |
| 2014 | Amazonas, Arauca, Caquetá, Chocó, Guainía, Guaviare, La Guajira, Putumayo, Quindío Vaupés, Vichada y San Andrés. |
Tras un análisis de la distribución del actual Senado de la República, se constata en el proyecto que esta tendencia de baja representación se mantiene, y un número significativo de departamentos continúan siendo excluidos de su participación en la cámara alta.
Senadores elegidos por departamentos del país
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Fuente: Mapa elaborado por el autor del proyecto con base en resultados electorales de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Por otra parte, el proyecto de acto legislativo hace una revisión juiciosa del diseño institucional existente en distintos países para la elección del Senado. Se concluye de este análisis que los Senados de elección nacional no son lo más usual en los sistemas políticos del mundo, y se resalta que países como Francia, España, Chile y Bolivia eligen Senadores que representan regiones o territorios.
Adicionalmente, el documento demuestra que el interés del Congreso de la República por reformar la figura de circunscripción nacional de Senado no es novedoso. El documento hace un recuento de los 11 intentos por regionalizar el proceso de elección del Senado de la República que han sido presentados sin éxito a discusión del Senado y la Cámara de Representantes.
| CUADRO 2 | ||
| PROYECTO | SÍNTESIS | RESULTADO |
| Proyecto de Acto Legislativo número 23 de 1998, por el cual se reforma la composición del Senado de la República. | La iniciativa buscaba reformar el Senado de la siguiente manera:34 miembros elegidos por circunscripción nacional, dos por cada departamento y dos por el distrito capital. Adicionalmente se elegirán dos Senadores en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas para un total de 102 Senadores | Acumulado |
| Proyecto de Acto Legislativo número 84 de 1998, por el cual se adiciona el artículo 171 de la Constitución Política de Colombia. (Miembros del Senado). | Modificaba la integración del Senado:Habrá un número adicional de dos Senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas y un Senador adicional elegido por circunscripción territorial en cada uno de los nuevos departamentos creados por la Constitución Nacional. | Archivado por vencimiento de términos |
| Proyecto de Acto Legislativo número 100 de 1998, por medio del cual se reforma el artículo 171 de la Constitución Política de Colombia. (Integrantes del Senado de la República). | Reformaba la integración del Senado de la República de la siguiente manera:65 miembros elegidos en circunscripción nacional. Uno más por cada circunscripción departamental y uno por la circunscripción de Bogotá. Habrá un número adicional de tres Senadores elegidos por las comunidades indígenas y uno más por las comunidades negras en circunscripción especial. | Archivado por vencimiento de términos |
| Proyecto de Acto Legislativo número 49 de 2000, por el cual se reforma la Constitución Política Colombiana y se fortalece la democracia -artículo 171 de la Constitución Política. | El proyecto pretendía que el Senado se eligiera en circunscripción regional y especial. | Archivado en debate |
| Proyecto de Acto Legislativo número 05 de 2005, por el cual se modifica el artículo 171 de la Constitución Política. | El proyecto tenía como propósito que todos los departamentos se beneficiaran, con al menos una curul en el Senado de la República. Esta necesidad surge a partir de la ausencia en la denominada Cámara Alta de parlamentarios provenientes de las entidades territoriales creadas en el artículo 309 de la Constitución Política. | Archivado en debate |
| Proyecto de Acto Legislativo número 121 de 2005, por el cual se modifican los artículos 171 y 263 de la Constitución Política. | El objeto del proyecto era reestablecer la figura de circunscripción territorial para elección del Senado de la República del año 2010, en adelante | Archivado por vencimiento de términos |
| Proyecto de ley número 324 de 2005 (Cámara) y 20 de 2005 (Senado), por el cual se modifica el artículo 176 de la Constitución Política. | El Proyecto de Acto Legislativo 324 de 2005 modificó el artículo 176 de la Constitución Política Nacional, fijando un número determinado en la composición de la Cámara de Representantes | Acto Legislativo 03 de 2005 |
| Proyecto de Acto Legislativo | ||
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