Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 118 de 2015 Senado
por medio de la cual se regulan los procedimientos de la Comisión de Aforados y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D. C., 16 de marzo de 2016
Señores
Comisión Primera Constitucional Permanente
Senado de la República
Asunto: Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 118 de 2015 Senado, por medio de la cual se regulan los procedimientos de la Comisión de Aforados y se dictan otras disposiciones.
Respetados señores Mesa Directiva,
Cumpliendo el encargo de la Mesa Directiva y de conformidad con los artículos 144, 150 y 156 de la Ley 5ª de 1992, nos permitimos presentar informe de ponencia para primer debate del Proyecto de ley número 118 de 2015 Senado, por medio de la cual se regulan los procedimientos de la Comisión de Aforados y se dictan otras disposiciones.
1. Antecedentes del proyecto
El Acto Legislativo número 02 de 2015 creó la Comisión de Aforados, con el fin de asumir las funciones de investigación y acusación de los magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, y reemplazar en esta función a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes.
Este proyecto de ley propone reglamentar los procedimientos de investigación, acusación y juzgamiento de estos altos funcionarios, por los delitos, faltas disciplinarias de indignidad de mala conducta y daños patrimoniales al Estado. El proyecto fue presentado el 10 de noviembre de 2015 por los Ministros del Interior doctor Juan Fernando Cristo Bustos y de Justicia doctor Yesid Reyes Alvarado y con el acompañamiento de los honorables Senadores Jimmy Chamorro, Jaime Durán Barrera, Manuel Enríquez Rosero, Hernán Andrade, Guillermo García R., Luis F. Duque García, Rosmery Martínez Rosales, Édinson Delgado Ruiz. El proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso número 915 de 2015 y remitido por competencia a la Comisión Primera del Senado.
2. Consideraciones generales sobre el proyecto
El proyecto de ley tiene un ámbito específico y limitado. No desarrolla en su integridad el Acto Legislativo número 02 de 2015, sino que reglamenta los procedimientos para investigar y juzgar a los Aforados Constitucionales de que trata el artículo 178 A de la Constitución Política. Los demás aspectos de la reforma de Equilibrio de Poderes relacionados con la administración de justicia, se tratan en el Proyecto de ley número 130 de 2015 radicado ante la Cámara de Representantes. Este ámbito limitado del proyecto permitirá una deliberación concentrada exclusivamente en los procedimientos para investigar y juzgar a los altos funcionarios aforados y las protecciones que deben existir para garantizar la independencia de la Rama Judicial.
El proyecto que se pone a consideración del Congreso se fundamenta en el principio de independencia judicial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución, así como el principio de separación de poderes contenido en el artículo 113 de la misma y la garantía al fuero constitucional para funcionarios que ocupan Altos Cargos y que constitucionalmente se les ha brindado un tratamiento especial. En ese sentido, desarrolla en varias disposiciones la inmunidad funcional de los magistrados y del Fiscal General de la Nación por el sentido de sus decisiones, así como el carácter integral del fuero. Estas protecciones no se conciben como garantías para la persona de los magistrados o del Fiscal, sino como garantías institucionales para el correcto ejercicio de sus funciones. El proyecto está diseñado para asegurar que en ningún momento habrá presiones indebidas sobre las Altas Cortes o sobre la Fiscalía General de la Nación.
Con esto en consideración, el proyecto busca desarrollar el artículo 178-A de la Constitución Política de tal manera que se superen las falencias que llevaron al constituyente derivado a sustituir el órgano de investigación y acusación de estos funcionarios aforados. La principal falencia del modelo anterior es la atribución de funciones técnicas de investigación, y de funciones jurídicas como la de presentar una acusación, a miembros del Congreso situaciones que entrabaron el antiguo pro ceso sancionatorio foral. La reforma tiene claro que el Congreso debe actuar como un filtro para las acusaciones, lo que quiere decir que este debe votar si destituye o suspende, o si por el contrario lo mantienen en el ejercicio de sus funciones; o, si aprueba o imprueba el fallo adoptado en el marco del proceso de responsabilidad fiscal, pero en ningún caso debe ejercer funciones complejas que requieren que los congresistas actúen como si fueran fiscales o jueces. Dichas funciones deben ser desarrolladas por expertos y el Congreso debe mantenerse en la función para la cual está diseñado, que es la tarea de deliberar y decidir.
Una segunda falencia es la ausencia de claridad en el procedimiento cuando se trata de faltas disciplinarias o daños patrimoniales al Estado. La ley actualmente vigente para la Comisión de Investigación y Acusación solo tiene en cuenta la eventualidad de un proceso penal, por lo cual esta Comisión nunca tuvo claridad sobre qué procedimiento aplicar si se encontraban infracciones de naturaleza diferente a la penal, y si en ese caso, debía iniciar varias o una sola investigación.
El Proyecto busca superar esa falencia estableciendo un procedimiento para el caso de conductas penales disciplinarias y fiscales, al cabo del cual la Comisión de Aforados pueda calificar jurídicamente la conducta investigada y presentar por separado las acusaciones a que haya lugar.
Aunado a lo anterior, el proyecto pone a consideración que cuando haya identidad de hechos y el tratamiento penal comprenda la garantía del interés jurídicamente protegido por la legislación disciplinaria y fiscal, prevalezca la penal. La razón para esta propuesta es muy sencilla: en lo penal, la decisión final la toma la Corte Suprema de Justicia, mientras que en lo disciplinario y lo fiscal la decisión final es del Congreso. El Proyecto propone que no haya disparidad entre las decisiones, y por lo tanto que la última palabra la tenga siempre la Corte Suprema de Justicia, es decir, la Rama Judicial.
Esta característica no es constitucionalmente requerida, pues la Corte Constitucional ha dicho que el principio de non bis in ídem no impide adelantar un proceso penal y uno disciplinario, simultáneamente, por la misma conducta[1][1]. Sin embargo, se trata de un atributo que es constitucionalmente permitido, y en este caso conveniente, para asegurar que ante la divergencia de criterios entre la Rama Legislativa y la Rama Judicial, esta última adopte la decisión definitiva.
En general, el proyecto busca celeridad en los procedimientos, puesto que en la investigación de las conductas la responsabilidad recae en un investigador destacado. Esto quiere decir que los actos urgentes pueden ser realizados por este, sin la necesidad de pasar primero por la Comisión en pleno.
Los actos investigativos penales y disciplinarios tendrán control de garantías por parte del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá ¿ Sala Penal, lo cual agrega una protección para los altos funcionarios sujetos a este régimen de investigación, acusación y juzgamiento.
De otro lado, con el ánimo de enriquecer este proyecto de ley a través de propuestas que signifiquen para la Comisión de Aforados su fortalecimiento en el marco del correcto ejercicio de las funciones públicas de investigación y acusación encomendadas por el constituyente derivado, se propone modificaciones al proyecto original consistentes en incluir medidas de tipo administrativo dirigidas a la adopción del reglamento interno por parte de la misma Comisión, así como también disposiciones en las que se contenga la estructura administrativa interna con la que se pretende cumpla las labores encomendadas por el Constituyente Derivado y la definición de su naturaleza jurídica.
Adicionalmente, en el procedimiento de investigación de las conductas disciplinarias, fiscales y/o penales se sugiere a título de modificación que además de las Salas Plenas de las Altas Cortes exista la posibilidad para que el Investigador Destacado solicite a la Comisión de Aforados la suspensión en el cargo del Aforado Procesado durante la etapa de investigación formal. Esta prerrogativa está dirigida a proteger el correcto ejercicio de la función pública y diversificar los sujetos legitimados para solicitar esa medida por la misma razón de que tienen una participación en el desarrollo del proceso de investigación y juzgamiento de causas disciplinarias, fiscales o penales.
Además se propone que una vez finalice la etapa de investigación formal y habiéndose encontrado mérito para presentar la acusación ante el órgano competente respectivo, dicha actuación procesal deba, en todo caso, incluir un pronunciamiento motivado respecto a la procedencia o no de la aplicación de la medida de suspensión en el cargo del Aforado Acusado.
La anterior disposición es propuesta habida cuenta que lo pretendido con la adopción de la suspensión es evitar que el Aforado que ha sido objeto de la acusación en virtud de la investigación formal adelantada pueda hacer uso de su investidura o cargo para continuar con la conducta que dio origen a la acusación o entorpecer o afectar de manera negativa la etapa de juzgamiento.
Sobre el particular, vale la pena señalar que tratándose de conductas violatorias a la legislación disciplinaria, y por disposición contenida en el Acto Legislativo número 02 de 2015, el inciso 8° del artículo 178 A constitucional establece en cabeza de las salas plenas de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la facultad de solicitar a la Comisión de Aforados la suspensión de uno de sus miembros mientras se resuelve la acusación en su contra.
Hay que advertir que el proyecto original contempla normas que regulan la intervención del Congreso de la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba