Informe de Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley Estatutaria 174 de 2015 Senado, 038 de 2015 Cámara
por medio de la cual se reforma el Decreto-ley 2591 de 1991, 038 de 2015 Cámara, por medio del cual se reforma el Decreto-ley 2591 de 1991. Doctor
MANUEL ENRÍQUEZ ROSERO
Presidente
Comisión Primera
Honorable Senado de la República
Ciudad
Referencia: Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de Ley Estatutaria número 038 de 2015 Cámara, 174 de 2016 Senado, por medio del cual se reforma el Decreto-ley 2591 de 1991, 038 de 2015 Cámara, por medio del cual se reforma el Decreto-ley 2591 de 1991.
Honorable doctor:
En cumplimiento al encargo hecho por la Mesa Directiva de la Comisión Primera con fundamento en los artículos 150, 153 y 156 de la Ley 5ª de 1992 y el artículo 9° de la Ley 3ª de 1992, me permito se autorice la publicación del informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional del Honorable Senado de la República al Proyecto de Ley Estatutaria número 038 de 2015 Cámara, por medio del cual se reforma el Decreto-ley 2591 de 1991.
Debo manifestar a mis colegas de la Comisión, a los juristas y expertos atentos al desarrollo de la discusión, a los medios de comunicación, a las organizaciones y a los ciudadanos individualmente considerados que mantienen un elevado culto por el artículo 86 de la Carta (amparo o derecho de tutela) y el Decreto 2591 de 1991 que lo desarrolla; que el proyecto aprobado en la Cámara de Representantes y la ponencia mayoritaria que se nos ha presentado suscita hondas preocupaciones. Poderosas razones obran para que me oponga a su aprobación.
El Decreto 2591 es la pieza legislativa magna entre las tantas que produjo el ¿revolcón¿ de 1991. A su sombra, y nutrido con su sabia, ha habido un florecer de la jurisprudencia colombiana, que es hoy, no exagero, referente continental.
Nunca, desde la Ley 153 de 1887, una pieza legislativa de origen colombiano había trascendido tan extensa y tan profundamente en el pensamiento jurídico. ¿Es por ello, entonces, una norma intangible e inmutable? No. Toda obra humana es susceptible de perfeccionamiento. Pero, creo, respetuosamente, que no es este el caso. Dicen las Máximas de Jeremías Bentham sobre legislación que ninguna ley debe cambiarse sin una raz ón especial y que siempre es necesario mostrar la utilidad positiva del cambio que se pretende. Resultan muy discutibles las medidas propuestas para atender la problemática que preocupa y es centro del debate nacional sobre la transparencia en la selección de las tutelas para revisión de la Corte Constitucional y el fenómeno de las ¿tutelatones¿ que inauguró un ex alcalde para evitar la acción del contencioso administrativo.
Seguramente al autor del proyecto (la ponencia le reconoce la iniciativa al anterior defensor del Pueblo, doctor Armando Otálora) quisiera, como todos los colombianos, repito, que se perfeccionase la transparencia para la selección y revisión de tutelas en la Corte Constitucional y que se contrarrestasen las llamadas ¿tutelatones¿. Para ello bastaría una reforma a los artículos 33 y 38 del Decreto 2591 de 1991. Pero, ¿poner patas arriba todo el estatuto rector de la tutela? Mal servicio el que haríamos a Colombia aprobando semejante iniciativa.
Hay consenso en que la materia del artículo 86 de la Carta es la más sensible de todas las que ella misma calificó como estatutarias. Su reglamentación ¿vivificó los derechos individuales, hizo efectiva su protección judicial de manera generalizada, con libre acceso, con procedimientos breves y sumarios y definiendo de manera explícita cómo restablecer el derecho¿. ¿Por qué, entonces, pretender una reforma tan amplia e invasiva, que al momento del pliego de modificaciones presentado ante esta Comisión, lleva ya treinta y tres artículos?
Veamos los principales reparos al texto y las razones por las que pediré a mis colegas el archivo del proyecto:
1. Hago un primer reparo fundamental de forma y fondo, al que creo que la Comisión adherirá en forma unánime. El nudo de la reforma del 2591 (`descuartizamiento¿, diría yo) es la eliminación de la expresión constitucional del artículo 86 de la Carta, reiterada en el artí culo 241, numeral 9, ¿derechos constitucionales fundamentales¿ (artículo 1° del proyecto) y su remplazo por ¿derechos fundamentales¿.
No niego que es pertinente la discusión sobre si debe ir la palabra ¿constitucionales¿ en ese artículo, o no; informo que soy consciente de la trascendencia del cambio y de sus efectos prácticos (en mis opiniones, nefastas; progresistas, en opinión de otros). Pero es un cambio constitucional el que se propone. ¿Puede hacerse a través de la reforma de una ley estatutaria? No. Introducir o retirar una sola palabra de la Carta, requiere un acto legislativo, por más engorroso que nos parezca el procedimiento.
2. Hago otro reparo de forma. El Preámbulo de la Constitución anuncia que se decreta, sanciona y promulga la Constitución Política de Colombia. El proyecto, descuidadamente, le cambia la denominación a la Constitución para llamarla ¿Constitución nacional¿ (artículo 4° del proyecto). No es hilar delgado. Eso tiene amplias implicaciones y mis explicaciones sobran.
3. Un reparo de fondo y de forma: el proyecto pretende dar competencias a la Corte Constitucional para regular los criterios de selección de las tutelas. Eso olvida que el artículo 241 numeral 9 de la Constitución establece que la acción de la Corte con respecto a la tutela está referida a la ley, no a reglamentos judiciales (artículo 241. Competencia de la Corte Constitucional: ¿9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales¿).
4. El estilo con el que está redactado, la falta de claridad en sus propuestas y la ninguna brevedad en algunas otras, hacen de este proyecto un instrumento farrag oso que desconoce el espíritu sencillo, directo y accesible de la acción de tutela. La clave del poder de la tutela, su efecto útil, bien lo calculó el constituyente, descansa en su informalidad, mientras que el proyecto de ley en cuestión prácticamente convierte este mecanismo de defensa de derechos constitucionales en un recurso de perspectiva formalista. Lo demostraré en un cuadro comparativo entre la norma vigente y la que se propone.
5. Para ilustrar el punto que quiero discutir enseguida, cito textualmente un artículo cualquiera de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el 160, por ejemplo: ¿El gobierno y administración de cada Estado corresponde a un Gobernador o Gobernadora. Para ser Gobernador o Gobernadora se requiere ser venezolano o venezolana (¿)¿.
¿Queremos ingresar a la cofradía de los redactores de las leyes con ¿lenguaje no sexista¿? Sería un enorme retroceso cultural. Ese lenguaje que utiliza el chavismo en la redacción de la Constitución, de las leyes y en el discurso oficial, es denominado por la Real Academia de la Lengua como ¿sexista¿. El proyecto en cuestión viene cargado de tales expresiones sexistas que contravienen los criterios que rigen el idioma español y que maltratan las estructuras de nuestro lenguaje: ¿jueces y juezas¿, ¿magistrados y magistradas¿, términos que obvian el hecho de que ¿es incorrecto emplear el femenino para aludir conjuntamente a ambos sexos¿, como ha dicho la Real Academia.
Es muy difícil explicarle al Presidente Maduro que el género gramatical nada tiene que ver con el género sociológico y con el sexo. Que en las reglas de la gramática española hay un ¿género no marcado¿ que es el masculino y uno ¿marcado¿ que es el femenino. Pero, gracias a Dios, en Colombia el acatamiento a las reglas gramaticales ha regido siempre y esperamos que siga rigiendo. Hago notar a la Comisión que las expresiones sexistas mencionadas no se sostienen a todo lo largo del proyecto, sino que aparecen sólo en aquellos eventos en los que su redactor lo consideró oportuno, o se acordó. Es un consuelo, puesto que denota que el error todavía es susceptible de enmienda.
6. Normas muy sustanciales del proyecto vienen cargadas de tautologías y redundancias, que introducen confusión y que impiden transmitir claramente la voluntad del Congreso en el asunto específico. Decir que ¿En todos los casos, al aplicar los criterios de selección, deberá tenerse en cuenta la relevancia constitucional del asunto¿, como se lee en la parte final del artículo 18 de la propuesta, o que la selección de las tutelas tendrá en cuenta la ¿preservación del interés general¿ o la aparición de ¿asuntos novedosos¿ o la exigencia de ¿pronunciarse sobre el alcance de un derecho fundamental¿, implica una verbosidad inútil y una prolijidad que resta fuerza a la iniciativa.
7. Un consejo siempre vigente en la tarea de hacer leyes consiste en que no deben ponerse en ellas más que aquellos conceptos de derecho que sean familiares a la gente y que, si fueren necesarios términos técnicos, deberían definirse en la misma ley. Pero el proyecto bajo estudio evita aquel consejo incluyendo expresiones problemáticas y lejanas al entendimiento ciudadano como ¿bloque de constitucionalidad¿ (artículo 4° del proyecto). Esta expresión, además de extranjerismo doctrinal, de ofrecer matices variados en nuestra jurisprudencia, no es precisamente un ejemplo de sencillez. Pienso que el concepto ¿bloque de constitucionalidad¿ debe permanecer todavía en los textos de la doctrina y la jurisprudencia (mucha de ella originada en las discusiones a que ha dado lugar la tutela y que se ha desarrollado en el marco de la regulación del Decreto 2591). Es más sencillo citar la Constitución en vez del rimbombante bloque de constitucionalidad. Tampoco parece del caso que este Congreso deba apresurarse a incorporar en sus leyes cuanta expresión novedosa aparece en decisiones judiciales: ¿Tanto más sabia será la composición de un cuerpo de leyes cuanta menos ciencia se necesita para entenderlas¿, enseña Bentham.
8. Algunas de las normas del pliego adolecen de cierta ingenuidad política. En el...
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