Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 171 de 2015 Cámara, 48 de 2015 Senado
por medio de la cual se definen las contravenciones penales, se establece un procedimiento especial abreviado para ellas y se regula la figura del acusador privado. Bogotá, D. C., 8 de junio de 2016
Doctor
MIGUEL ÁNGEL PINTO
Presidente
Comisión Primera Constitucional Permanente
Cámara de Representantes
Congreso de la República
Ciudad
Referencia: Informe de ponencia para primer debate Proyecto de ley número 48 de 2015 Senado, 171 de 2015 Cámara, por medio de la cual se definen las contravenciones penales, se establece un procedimiento especial abreviado para ellas y se regula la figura del acusador privado.
Síntesis del proyecto
A través de este proyecto de ley:
1. Se desarrolla la categoría de contravenciones como condu ctas punibles de menor lesividad y se incluyen dentro de ella el conjunto de conductas que actualmente requieren querella para el inicio de la acción penal.
2. Se define un procedimiento especial abreviado para las contravenciones y algunos delitos que consta de dos audiencias principales.
3. Se desarrolla la figura de la Acusación Privada, a través de la cual se desmonopoliza la acción penal en cabeza del Estado y se ofrece a las víctimas la posibilidad de ejercer la acusación directamente. La Fiscalía mantiene el poder preferente respecto de la acción penal y la víctima, como acusador privado, no está facultada para realizar actos complejos de investigación que afecten gravemente derechos fundamentales - interceptaciones de comunicaciones, inspecciones corporales, registros y allanamientos, entradas vigiladas, diligencias de agente encubierto, etc.
Trámite del proyecto
Origen: Gubernamental y Congresional.
Autores: Ministro de Justicia y del Derecho, Senadores Roy Barreras, Mauricio Lizcano, Armando Benedetti, Jimmy Chamorro, Roosvelt Rodríguez, Ángel Custodio Cabrera, Andrés García Zuccardi, Luis Fernando Velasco, Roberto Gerléin, Carlos Fernando Motoa, Juan Diego Gómez. Representantes: Alfredo Deluque, Bérner Zambrano, Juan Felipe Lemos, León Darío Ramírez, Martha Patricia Villalba, Carlos Arturo Correa, Efraín Antonio Torres, Jairo Enrique Castiblanco, Luz Adriana Moreno, John Jairo Cárdenas, Christian José Moreno, José Bernardo Flórez, Eduardo José Tous, Raymundo Elías Méndez, José Edilberto Caicedo, Alexánder García, Ana María Rincón, Wílmer Carrillo, Carlos Édwar Osorio, Élbert Díaz, Jorge Eliécer Tamayo, Rafael Eduardo Paláu, John Eduardo Molina y Luis Fernando Duque.
Ponentes en Senado: Roy Barreras Montealegre (Coordinador), Viviane Morales Hoyos, Paloma Valencia Laserna, Hernán Andrade Serrano, Germán Varón Cotrino, Doris Clemencia Vega, Claudia López Hernández, Alexánder López Maya.
Ponentes en Cámara: Hernán Penagos Giraldo (Coordinador), Óscar Hernán Sánchez León, Pedrito Tomás Pereira Caballero, Édward David Rodríguez Rodríguez, Rodrigo Lara Restrepo, Angélica Lisbeth Lozano Correa, Carlos Germán Navas Talero, Fernando de la Peña Márquez.
Proyecto publicado: Gaceta del Congreso número 591 de 2015.
Ponencia primer debate: Gaceta del Congreso número 624 de 2015.
Ponencia para segundo debate: Gaceta del Congreso número 775 de 2015.
Texto aprobado en Plenaria de Senado: Gaceta del Congreso número 1016 de 2015.
Competencia y asignación de ponencia
Mediante comunicación del 18 de marzo de 2016, notificada el mismo día, conforme a lo expresado en el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, fuimos designados ponentes en segundo debate del Proyecto de ley número 48 de 2015 Senado, 171 de 2015 Cámara, por medio de la cual se definen las contravenciones penales, se establece un procedimiento especial abreviado para ellas y se regula la figura del acusador privado.
Estructura del proyecto
El proyecto de ley está integrado por 149 artículos que modifican y adicionan la parte especial del Código Penal, Ley 599 de 2000, y el Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004.
Comentarios de los ponentes
Desde el año 2000, cuando se expidió la Ley 599, Código Penal, se estableció que las conductas punibles se clasifican en Delitos y Contravenciones; sin embargo, a ninguna de las conductas desarrolladas en el Código Penal se le dio la denominación de contravención.
En el año 2007 se expidió la Ley 1153 ¿por medio de la cual se establece el tratamiento de las pequeñas causas en materia penal¿, excluyendo a la Fiscalía para la investigación de delitos considerados como de menor entidad, esta ley fue declarada inexequible por la Corte Constitucional[1][1] por desconocer el artículo 250 de la Constitución, que para la época establecía en cabeza de la Fiscalía el monopolio de la acción penal.
En el año 2011 se expidió el Acto Legislativo número 06 y en su artículo 2º se estableció que:
¿Atendiendo la naturaleza del bien jurídico y la menor lesividad de la conducta punible, el legislador podrá asignarle el ejercicio de la acción penal a la víctima o a otras autoridades distintas a la Fiscalía General de la Nación¿. (Negrillas y subrayado fuera del texto original).
Dados los altos índices de congestión e impunidad que se presentan en el sistema penal colombiano, tal como lo evidencia, entre otros, el estudio del funcionamiento de los diez años del Sistema Penal Acusatorio (SPA), realizado por USAID, acerca del funcionamiento del aparato judicial a nivel penal, es de extrema urgencia aplicar mecanismos que fomenten y colaboren con la descongestión del sistema. Para lograr dichos fines es necesario tomar todas las herramientas que nos presta el Estado; así, una de las instituciones jurídicas que estaban olvidadas, pero legitimadas en nuestro derecho, son las contravenciones. Estas se refieren a las conductas típicas, contrarias a derecho, pero con un grado de lesividad mucho menor respecto del bien jurídico afectado. En otras palabras, se podría decir que son delitos de menor gravedad. Debido a su menor grado de lesividad, es importante determinar qué conductas punibles, bien sean delitos existentes o nuevas conductas, son contravenciones. De ahí que se dé el primer paso para crear mecanismos más expeditos respecto del juzgamiento de estas conductas punibles para que sea posible contribuir con la descongestión del aparato judicial. Adicional a esto, esta ley nos abre un abanico de posibilidades respectos del futuro del proceso penal en Colombia. Esta ley, más allá de introducir y determinar la existencia de las contravenciones penales en Colombia, también tiene un impacto grande a nivel penal procesal. Lo que se deriva de la introducción de un proceso abreviado y la privatización de la acción penal.
Sin duda, bien vale la pena citar al profesor Larry Laudan cuando vaticina: ¿La enseñanza parece clara: El aumento del índice de condenas reduce el índice de delitos, tal y como lo predijo Beccaria. De modo contrario, la reducción del índice de condenas genera más delitos. Esto no significa que la única manera de reducir el delito sea condenar más culpables¿. Pero bien vale reafirmar lo siguiente: ¿El delito se previene de manera más efectiva a través de la certeza del castigo que de su severidad¿ (Larry Laudan, El estándar de pruebas y las garantías en el proceso penal. Editorial Hammurabi, 2015. Pág. 222). La clave de todo está entonces en un modelo eficiente de justicia. ¡Esta legislación apuesta en el camino correcto, por la eficiencia!
Ambas instituciones procesales resultan de gran aporte para el futuro del derecho penal procesal del país. Lo anterior, porque a través del juzgamiento de contravenciones dentro de un proceso penal abreviado de dos audiencias, la ley, en términos prácticos, resulta ideal para analizar la eficacia de este nuevo sistema y contemplar la posibilidad de aplicar dicho procedimiento abreviado al juzgamiento de delitos en caso que este resulte eficaz. Por el otro lado, la labor del Fiscal seguramente se verá beneficiada con la privatización de la acción penal. Esto, en tanto la carga de casos a cargo de un solo Fiscal tiene que disminuir y además le da una participación más activa a la víctima dentro del proceso. Así, se supone que si es la misma víctima la que ejerza la acción penal, esto implica un mayor compromiso de la misma, pues es la mayor interesada. Por consiguiente, las investigaciones dentro de la indagación se realizarán de manera más rápida, lo cual deriva en la agilización del proceso penal.
Finalmente, este proyecto de ley también resulta ser la oportunidad idónea para que se fomente la oralidad dentro del sistema judicial. Lo anterior, se ve reflejado en la forma de notificar del escrito de acusación al investigado, en tanto todo el proceso respecto de este punto se realiza en el despacho del fiscal. De ahí que ya no sea necesario solicitar audiencia ante el juez, esperar la fijación de la fecha, etc. Estas prácticas, como se puede ver, liberan de formalidad al sistema, que se traduce en procedimientos más expeditos. El hecho de poder disponer de la presencia del juez para un acto que termina siendo meramente informativo[2][2] es un claro avance en la preocupación del Estado para mejorar la respuesta del órgano judicial.
Contravenciones
Claus Roxin ha entendido que una de las funciones de los bienes jurídicos es precisamente la de esclarecer los problemas del límite del ius puniendi estatal[3][3]. En este sentido, el entendimiento de dichos límites permite dar soluciones racionales a los problemas derivados de la protección a los bienes jurídicos. De ahí que a través de criterios como el principio de insignificancia o de la proporcionalidad, entre otros, podamos hoy en día entender que no todos los bienes jurídicos tienen la misma importancia. Y de allí que pueda haber penas mayores o menores respecto del mismo delito. Del mismo modo, los desvalores que se ven evidenciados en la realización de determinada conducta encaminada a la realización de un tipo penal también resultan cruciales para tasar la gravedad de la pena. En otras palabras, no todas las conductas constan de...
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