Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 223 de 2017 Senado, 243 de 2017 Cámara
por medio de la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017. Doctores:
LUIS EDUARDO DÍAZ GRANADOS TORRES
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Cámara de Representantes
LUIS FERNANDO DUQUE GARCÍA
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Senado de la República
HERNANDO JOSÉ PADAUI ÁLVAREZ
Presidente Comisión Tercera
Honorable Cámara de Representantes
FERNANDO EUSTACIO TAMAYO TAMAYO
Presidente Comisión Tercera
Honorable Senado de la República
Honorables Presidentes:
En atención a la h onrosa designación que se nos ha hecho, y en cumplimiento del mandato constitucional y de lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) y la Ley 5ª de 1992, rendimos ponencia para primer debate en las Comisiones Económicas Conjuntas del Honorable Senado de la República y de la Honorable Cámara de Representantes del Proyecto de ley números 243 de 2017 (Cámara) y 223 de 2017 (Senado), por medio de la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017.
1. ANTECEDENTES DEL PROYECTO DE LEY
El pasado 19 de octubre el Congreso de la República, dentro de los plazos señalados por la Constitución Política y después de un exhaustivo análisis, aprobó el Presupuesto General de la Nación (PGN) para la vigencia fiscal de 2017. Con fundamento en esta decisión, el pasado 7 de diciembre, el Gobierno nacional expidió la Ley 1815 de 2016 ¿Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2017¿, por un valor total de $224,4 billones.
La aprobación de este presupuesto no incluyó los ingresos estimados para 2017 por concepto de la Reforma tributaria estructural, cuyo proyecto de ley fue presentado por el Gobierno nacional durante el último trimestre de 2016 y que, después de un arduo debate, aprobó esta Corporación al final de ese año[1][1].
Es claro, entonces, que la ley presupuestal es anterior a la ley tributaria. Esto significa que en el momento de aprobación de la primera no se contaba aún con el sustento legal que permitiese la incorporación del mayor recaudo esperado por la aplicación de la reforma[2][2]. Ahora que ya se cuenta, puesto que la aprobación de la reforma tributaria proporciona el sustento jurídico que se requiere, se justifica, entonces, la presentación de este proyecto de ley, en donde se incluyen y distribuyen los nuevos recursos de conformidad con lo previsto en las normas orgánicas que regulan el presupuesto.
Por otra parte, el Gobierno nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, ha considerado oportuno incluir en el proyecto una propuesta de modificación al presupuesto vigente de algunas entidades para avanzar en el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo y fortalecer el crecimiento económico del país (como se hizo en años anteriores con los planes de impulso a la productividad, PIPE 1 y PIPE 2), mediante la ejecución del Plan Colombia Repunta. Con este plan se busca generar 765 mil empleos en el país mediante estímulos a sectores estratégicos como vivienda, obras civiles y apoyo al sector privado en general.
Así, pues, este proyecto de ley que ahora analizamos adiciona, reasigna, incorpora o sustituye algunas partidas del Presupuesto General de la Nación de 2017, tanto en el presupuesto de rentas como en el de apropiaciones. Como se dijo, busca alcanzar los siguientes objetivos:
i) Registrar los cambios presupuestales derivados de la reforma tributaria, de manera que los nuevos recursos creados por la norma cuenten con título legal claro para su recaudo y programación por parte del Gobierno nacional y de las entidades territoriales, cuando este sea el caso, y contribuyan a mejorar la calidad y efectividad de la ejecución del presupuesto vigente. La Ley 1819 de 2016 estableció tributos y co ntribuciones no incorporados previamente en la Ley de PGN de 2017, como los siguientes:
¿ Artículo 165: Monotributo
¿ Artículo 200: Impuesto nacional al consumo
○ Artículo 207: Impuesto nacional al consumo de bolsas plásticas
○ Artículo 209: Impuesto nacional al consumo de cannabis medicinal
¿ Artículo 221: Impuesto nacional al carbono
¿ Artículo 224: Contribución parafiscal al combustible
¿ Artículo 239: Contribución nacional de valorización
¿ Artículo 364: Contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico
La reforma también modificó tarifas del impuesto a la renta, aumentó la tarifa general del IVA a 19%, creó rentas con destinación específica[3][3] y asignó recursos del IVA a financiar actividades y sectores específicos[4][4] que además de favorecer la productividad, probablemente tendrán un impacto positivo sobre la equidad y la reducción de la pobreza, en sus diferentes mediciones;
ii) Asignar nuevos recursos a sectores con gran potencial de impacto sobre el crecimiento económico y la generación de empleo, en un entorno internacional de creciente incertidumbre, con el fin de apoyar el crecimiento económico y la generación de empleo mediante la implementación del plan económico `Colombia Repunta¿, que busca fomentar el crecimiento de la economía del país, y
iii) Asignar recursos adicionales para reforzar el gasto social en educación y salud, y en programas como familias en acción, de Cero a Siempre y atención integral a la primera infancia, así como subsidios del servicio público de energía y gas, entre otros. Se busca que los responsables presupuestales en los diversos sectores y entidades puedan gestionar una ejecución sin contratiempos, acorde con las nuevas necesidades de la política económica y social y del sector que atienden. Los ponentes consideramos que este es el punto fundamental de este proyecto de ley puesto que cuando votamos por la reforma tributaria lo hicimos buscando no afectar el gasto social, y esperamos que esta misma orientación se privilegie también en este proyecto, considerando que una parte importante de los recaudos de la reforma se destinarán a este propósito.
Con las precisiones anteriores, el monto de las modificaciones presupuestales que el ejecutivo ha puesto a consideración de esta Corporación asciende a $7,7 billones, cuyo contenido se evalúa a continuación.
2. CARACTERÍSTICAS DEL PROYECTO DE MODIFICACIÓN AL PGN DE 2017
En las reuniones que hemos sostenido con el Ministro de Hacienda nuestra primera pregunta ha sido sobre la sostenibilidad fiscal de este proyecto de ley. Nos preocupa que este afecte el cumplimiento de la Regla Fiscal con la que se ha comprometido el Gobierno Nacional Central. Sobre este aspecto el ministro nos informó que los responsables de la política fiscal recientemente revisaron algunos de los indicadores que afectan su programación para la actual vigencia, en especial los supuestos macroeconómicos que se utilizaron para la formulación del Presupuesto General de la Nación 2017, tal como se describieron en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2016, publicado en junio de ese mismo año.
Así, en el caso de los indicadores relacionados con inflación¸ en junio del año pasado se proyectaba para 2017 un 4,0%, en la revisión más reciente se estima en 4,1%. Las proyecciones del crecimiento del PIB y las de su deflactor se han modificado para 2017. El primero pasó de 3,5% en dicho MFMP a 2,5% actualmente, mientras que el segundo aumentó de 3,0% a 3,5%. El ajuste a la baja en el crecimiento esperado del producto se explica por la desaceleración observada en el último semestre de 2016.
En el caso de las cuentas externas se han revisado los supuestos. En el MFMP 2016 se pronosticaba para 2017 un déficit de cuenta corriente de 5,4% del PIB (equivalente a USD 16.197 millones); ahora, con nueva información, se proyecta un desbalance externo de 3,6% del PIB (equivalente a USD 10.970 millones). Este menor registro de la cuenta corriente se explica, principalmente, por un menor déficit de la renta de factores y por un mayor ajuste de las importaciones. Respecto a la balanza comercial, para 2017 también se estima una r educción del déficit comercial que resulta del mayor incremento de las exportaciones, debido a la mejoría en los términos de intercambio y al mayor crecimiento previsto de la demanda externa, y el menor crecimiento de las importaciones en dólares FOB.
En materia fiscal, el balance del Gobierno nacional también se ha modificado por la conjunción de los cambios ocurridos en las estimaciones de ingresos, gastos y ciclo permitido por la Regla Fiscal. Por una parte, respecto a lo aprobado en el PGN, ahora se prevén mayores ingresos netos por más de $4 billones que resultan de la combinación de dos factores que impactan en direcciones opuestas: incorporación en 2017 de las rentas derivadas de la reforma tributaria estructural ($6,1 billones), mayores dividendos de Ecopetrol e ISA ($569 mm) y aumento en los rendimientos financieros y otras fuentes ($525 mm), frente a una reducción estimada en los ingresos aprobados en el PGN por $2,9 billones, que se explica por la caída en ingresos tributarios que esperaba recaudar la DIAN, estimada en $2,7 billones (diferentes a los de la reforma tributaria), ingresos no tributarios, $29 mm, y recursos de Fondos Especiales, $149 mm.
Así las cosas, en su reunión ordinaria del mes de marzo de 2017 el Comité Consultivo para la Regla Fiscal (CCRF), determinó que los riesgos que condujeron a fijar una meta puntual de déficit fiscal del GNC para este año se han reducido significativamente. Por esta razón, al analizar los insumos suministrados por los subcomités de PIB Potencial y Minero-Energético, el CCRF consideró que los parámetros utilizados son consistentes con un déficit máximo permitido del GNC de 3,6% del PIB para 2017, esto es, 0,3pp más alto del que se había definido en la reunión de mayo de 2016.
En consecuencia, dado un requerimiento de déficit estructural de 2% del...
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