Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 215 de 2016 Cámara, 119 de 2016 Senado
por la cual se dictan normas para fortalecer la regulación y supervisión de los conglomerados financieros y los mecanismos de resolución de entidades financieras. Doctor
HERNANDO JOSÉ PADAUÍ
Presidente Comisión Tercera
Cámara de Representantes
Honorable Presidente:
Atendiendo la honrosa designación que se nos ha hecho, y en cumplimiento de lo dispuesto en la Constitución Política y en la Ley 5ª de 1992, procedemos a rendir Informe de ponencia para tercer debate al Proyecto de ley número 2 15 de 2016 Cámara, 119 de 2016 Senado, por la cual se dictan normas para fortalecer la regulación y supervisión de los conglomerados financieros y los mecanismos de resolución de entidades financieras, en los siguientes términos:
Objeto de la propuesta
El presente proyecto de ley busca robustecer el marco de regulación y supervisión de los conglomerados financieros en Colombia, al tiempo que fortalece los mecanismos de resolución de los establecimientos de crédito, en ambos casos acogiendo las mejores prácticas internacionales en la materia.
1. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO DE LEY
1.1. El sistema financiero colombiano se ha transformado significativamente en los últimos años.
A continuación, se destacan los principales aspectos de cambio presentados en los años recientes, por parte del sistema financiero colombiano, que justifican la propuesta legislativa.
¿ Tenemos un sistema financiero más internacionalizado
Desde el año 2007 los conglomerados financieros colombianos han presentado una importante expansión en el extranjero producto de una búsqueda de nuevos negocios en medio de una coyuntura económica global favorable.
Por un lado, se presentó en el país una etapa de gran crecimiento económico, el cual coincidió con el deterioro de algunos bancos internacionales a raíz de la crisis internacional, por lo que estos últimos se vieron en la necesidad de vender sus activos en la región, principalmente en Centroamérica, generando oportunidades para los conglomerados colombianos de ingresar a esta zona. Por su parte, la banca colombiana tuvo acceso a la financiación en mercados internacionales que les permitió afrontar de manera exitosa los choques de los mercados externos y aprovechar la coyuntura para llevar a cabo inversiones en el exterior.
A raíz de esta coyuntura, organizaciones como Bancolombia, Banco de Bogotá, Grupo Sura, Davivienda y GNB Sudameris aumentaron el número de sus subordinadas financieras en otros países, principalmente en Centro y Suramérica.
Todas estas operaciones se implementaron en estructuras organizacionales diversas, implicaron operaciones cambiarias en monedas tradicionales y no tradicionales (Dólares, Guaraníes, Quetzales, Lempiras, entre otras), generó combinaciones de negocios bancarios, de seguros, de valores y en algunos casos con compañías no financieras en esas jurisdicciones. El valor de dichas inversiones ascendió a la suma de USD$12.000 millones aproximadamente, tal como se muestra en el siguiente cuadro:
Cuadro 1. Adquisiciones en el exterior de los conglomerados financieros colombianos
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*Cifras en millones de dólares. Fuente: SFC.
Como consecuencia de lo anterior, se incrementó el número de las subordinadas en el exterior de los conglomerados financieros colombianos pasando de 29 en 2006 a 163 en junio de 2012 y a 236 en marzo de 2016, y el monto de los activos en el exterior de USD$3.861 millones en 2006 a USD$80.426 millones en marzo de 2016, como se detalla a continuación.
Gráfico 1. Crecimiento de las subordinadas en el exterior
Evolución 2006 ¿ marzo 2016 incluyendo entidades operativas y de apoyo.
CONSULTAR GRÁFICO EN FORMATO PDF
Fuente: SFC.
Las inversiones produjeron cambios importantes en los sistemas financieros de los países destinatarios de la inversión, es así como la banca colombiana tiene una presencia significativa en los sistemas bancarios de El Salvador, cercana al 53%, y en Nicaragua, Panamá, Honduras, Costa Rica y Guatemala, en donde tienen participaciones porcentuales superiores al 17% de sus respectivos mercados, tal como se desagrega a continuación:
Cuadro 2. Participación de las inversiones de bancos colombianos en Centroamérica
| País | Activos Subordinadas Bancarias Colombianas | Activos Sistema Bancario | Participación en sistema Bancario |
| EL SALVADOR | 8.405,40 | 15.779,63 | 53,27% |
| NICARAGUA | 1.612,00 | 6.885,65 | 23,41% |
| PANAMA | 26.323,10 | 117.694,51 | 22,37% |
| HONDURAS | 3.166,60 | 16.858,39 | 18,78% |
| COSTA RICA | 7.129,70 | 40.936,17 | 17,42% |
| GUATEMALA | 6.078,20 | 35.471,10 | 17,14% |
Fuente: SFC. Activos bancarios en millones de dólares al 31 de marzo de 2016. Este escenario ilustra el papel preponderante obtenido por los conglomerados nacionales en la región, en especial en Centroamérica, en donde las entidades colombianas son dueñas de aproximadamente el 22.56% de los activos bancarios. Así mismo, estos conglomerados tienen una fuerte presencia en el sistema previsional mexicano y participaciones importantes en países como Chile, Perú y Uruguay.
Estas inversiones para el sistema financiero colombiano también son importantes. A marzo de 2016 los activos en el exterior de las entidades nacionales representan cerca del 18.4% de los activos del sistema financiero local.
Todo lo anterior evidencia la necesidad de implementar nuevas herramientas para dotar, tanto al Gobierno nacional como a la Superintendencia Financiera de Colombia (En adelante SFC), para desarrollar adecuadamente su labor de supervisor de origen de muchas de estas subordinadas constituidas en el exterior que permita analizar y supervisar de manera consolidada los riesgos a los cuales se exponen los grupos financieros. Lo anterior, teniendo en cuenta que su expansión internacional viene acompañada con riesgos de contagio, riesgo país, arbitraje regulatorio, mayor necesidad de transparencia en la estructura de propiedad, mayor revelación de las interconexiones, exposiciones de varias entidades del grupo a un mismo riesgo de crédito o de liquidez, riesgo cambiario, entre otros, como se desarrolla a continuación.
¿ Las estructuras, operaciones y los riesgos financieros son cada vez más complejos
El proceso de internacionalización del sistema financiero conlleva a que sus entidades se vean expuestas a riesgos financieros y no financieros de mayores proporciones, magnificados por un contexto macroeconómico global en donde la incertidumbre ha estado presente en la última década. Los países en donde operan las entidades que conforman los conglomerados financieros se han visto impactados de manera diferente por este entorno. En este sentido la gestión de los riesgos deja de ser local y sobre productos simples y se amplía a operaciones desarrolladas en entornos regionales con perfiles disímiles en su análisis y en su consolidación.
Al expandirse el sistema financiero en Centro y Suramérica se crea un interés por desarrollar y ofrecer productos acordes a su condición de entidades multilatinas, tanto en el mercado local como en el mercado donde ingresaron, permitiendo la diversificación de los negocios, pero también aumentando sus exposiciones en segmentos de mayor complejidad.
Finalmente, la complejidad de esta internacionalización deviene de la existencia de reglas diferenciadas, tanto prudenciales como comerciales, en cada una de las jurisdicciones en donde operan las entidades adquiridas, lo cual se refleja en las diversas estructuras organizacionales que adoptan los conglomerados para cumplir y operar dentro de cada marco regulatorio, incluido el local.
¿ La internacionalización también se ha dado en las controlantes de los conglomerados financieros
Como se mencionó anteriormente, en los últimos años las sociedades que controlan los conglomerados financieros se han visto beneficiadas de incursionar en los mercados de capitales internacionales, procurando mejores condiciones financieras para obtener capital. Dichos procesos han exigido a las sociedades listadas avanzar en la implementación de estándares más exigentes en materia de revelación de información financiera, contable (IFRS) y corporativa ante reguladores y supervisores de mercados desarrollados, sociedades calificadoras internacionales e inversionistas institucionales globales, lo cual también ha facilitado la internacionalización de sus negocios.
En la actualidad se encuentran listadas en mercados estadounidenses acciones de las sociedades SURA, Bancolombia, Grupo Aval y no se descarta la posibilidad de que algunas otras lo hagan en el futuro.
1.2. Los estándares de regulación financiera cambiaron después de la crisis
La crisis financiera internacional de 2008 puso en evidencia que los estándares regulatorios vigentes no resultaban suficientes ante la complejidad alcanzada por las operaciones de los grupos financieros a nivel global, y por lo tanto se volvió recurrente que todas las autoridades y organismos multilaterales redefinieran los principios que orientan la supervisión y la regulación prudencial de los sistemas financieros.
Así fue como el Comité de Basilea emitió nuevos estándares prudenciales para bancos, a través del denominado Acuerdo de Basilea III, la Comisión Internacional de Supervisores de Valores (IOSCO por su sigla en inglés) cambió los principios de supervisión de mercados de valores, la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS por su sigla en inglés) también ajustó sus mejores prácticas para la industria de seguros, se creó la Junta de Estabilidad Financiera (FSB por su sigla en inglés) quien definió los elementos esenciales para la resolución efectiva de instituciones financieras (Key Attributes ¿ KA), entre otros.
La mayoría de los análisis internacionales coinciden en afirmar la importancia de fortalecer la...
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