Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 263 de 2017 Cámara
por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones. Bogotá, D. C., 12 de junio de 2017
Doctor
TELÉSFORO PEDRAZA
Presidente Comisión Primera
Honorable Cámara de Representantes
Ciudad
Respetado señor Presidente:
En atención a la designación que me fuera hecha por la Mesa Directiva de la Comisión Primera Permanente de la Honorable Cámara de Representantes, y de acuerdo a lo previsto en los artículos 156, 157 y 158 de la Ley 5ª de 1992, me permito rendir informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 263 de 2017 Cámara, por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones:
I. ORIGEN DEL PROYECTO Y TRÁMITE LEGISLATIVO
El presente proyecto de ley ordinaria es de origen gubernamental, del cual es autor el honorable Ministro de Justicia y del Derecho, doctor Enrique Gil Botero, y fue radicado el 2 de mayo del presente año en la Honorable Cámara de Representantes, publicado en la Gaceta 300 de 2017.
II. OBJETO DEL PROYECTO
El proyecto tiene por objeto establecer la segunda instancia para los procesos de pérdida de investidura de congresistas con el fin de armonizar el ordenamiento jurídico colombiano con las disposiciones de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional sobre Derechos Humanos. Además, el proyecto contempla otras modificaciones en relación con la Ley 144 de 1994, como el establecimiento de un término de caducidad de la acción, entre otros aspectos.
III. ESTRUCTURA DEL PROYECTO Y COMPARATIVO CON LA LEGISLACIÓN ACTUAL
El proyecto consta de 23 artículos, incluyendo la vigencia, y a pesar de que se deroga la Ley 144 de 1994 se mantiene su estructura, y prácticamente todo su contenido, con excepción de las modificaciones propuestas por el Gobierno sobre: i) doble instancia, ii) caducidad del medio de control y iii) modificación del término para presentar el recurso especial extraordinario de revisión.
Sin embargo, en mi calidad de congresista ponente, considero que un proyecto de ley que pretenda regular de forma íntegra el proceso de pérdida de investidura de los congresistas debe abordar dos aspectos fundamentales que en la actualidad generan fuertes controversias en el interior de la jurisprudencia del Consejo de Estado y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Por estas consideraciones y como Ponente me permito proponer un pliego de modificaciones sobre dos aspectos: la culpabilidad en el juicio de pérdida de investidura y el non bis in ídem, en relación con los procesos de nulidad electoral donde se juzgan los mismos hechos del proceso de pérdida de investidura.
El primer cambio consiste en positivizar en esta ley el criterio jurisprudencial contenido en la Sentencia SU-424 de 2016 de la Corte Constitucional, que dejó sin efectos las sentencias del 15 de febrero de 2011 y el 21 de agosto de 2012, proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que habían declarado la pérdida de investidura de dos congresistas por estar incursos en la causal 5ª del artículo 179 de la Constitución Política.
La Corte consideró que el juicio de pérdida de investidura comporta un juicio de responsabilidad subjetiva, donde se debe analizar la culpabilidad del congresista en la configuración de la causal para que proceda la desinvestidura.
Por lo anterior, se propone incluir dentro del articulado una definición de la pérdida de investidura, que sin pretender abarcar todas las definiciones que se puedan esgrimir de este concepto, busca dar claridad sobre la particular naturaleza de este proceso como un juicio de responsabilidad subjetiva, que implica el reproche de una conducta o comportamiento, y por ello, se exige la presencia de las categorías de dolo y culpa, así como de las causas fácticas que eximen la responsabilidad en los procesos sancionatorios.
El segundo cambio que se propone está relacionado con el establecimiento de la cosa juzgada entre los procesos de pérdida de investidura y el de nulidad electoral cuando la causal en ambos procesos sea la misma, esto es, la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Lo anterior con la finalidad de no violar el non bis in ídem y evitar que se tomen decisiones opuestas en dos procesos en los que se juzgan los mismos hechos, con las mismas pruebas y bajo el tamiz de la misma norma jurídica.
Con base en lo anterior el pliego de modificaciones sería de la siguiente manera:
IV. PLIEGO DE MODIFICACIONES PROPUESTO POR EL PONENTE Y POR EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO
El artículo primero del Proyecto de ley número 263 de 2017 quedará así:
Artículo primero. El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución.
Se observará el principio del debido proceso, conforme al artículo 29 de la Constitución Política.
Parágrafo. Se garantizará el non bis in ídem. Cuando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y a una de pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados, excepto en relación con la culpabilidad del congresista, cuyo juicio es exclusivo del proceso de pérdida de investidura. En todo caso, la declaratoria de pérdida de investidura hará tránsito a cosa juzgada respecto del proceso de nulidad electoral en cuanto a la configuración objetiva de la causal.
Asimismo, en audiencia pública realizada el 7 de junio del año en curso se escucharon las observaciones planteadas por el presidente del Consejo de Estado, doctor Jorge Octavio Ramírez, en relación con este proyecto, quien en nombre de la Corporación planteó algunas modificaciones de las cuales serán adoptadas y propuestas en el articulado de este proyecto, las siguientes:
En primer lugar, el Consejo de Estado propone que los dictámenes periciales que se quieran hacer valer dentro del proceso sean aportados con la demanda o en su contestación, para darle agilidad y ce leridad al trámite. Esta modificación es razonable, por lo que será incorporada al texto del proyecto de ley.
En segundo lugar, el Consejo de Estado propone que la primera instancia del proceso de pérdida de investidura de congresistas sea conocida por salas especiales de decisión conformadas por cinco magistrados, uno de cada sección, quienes estarían excluidos del debate de segunda instancia en la Sala Plena. Lo anterior con la finalidad de no excluir a la Sección Quinta del debate de pérdida de investidura en la Sala Plena. Esta modificación será incorporada en el texto, toda vez que es un asunto que concierne directamente a la organización y funcionamiento del Consejo de Estado, por ello encontramos apropiada la opinión de esta Corporación sobre este aspecto.
En tercer lugar, el Consejo de Estado propone que no se excluyan de las causales del recurso extraordinario de revisión la violación al debido proceso y al derecho de defensa que hoy consagra la Ley 144 de 1994, pues ello sería restrictivo de esta garantía constitucional. Al respecto consideramos que la exclusión de estas causales está justificada en el hecho mismo del establecimiento de una segunda instancia. El recurso de apelación será la oportunidad para plantear inconformidades relativas a la violación del debido proceso o derecho de defensa, que son objeciones propias del debate de instancias. Se busca dejar el recurso de revisión únicamente para las causales que le son propias, por eso se hace la remisión al artículo 250 del CPACA y no que se convierta en una tercera instancia donde las partes, so pretexto de la violación del debido proceso, pretendan reabrir el debate jurídico y probatorio de las instancias.
En cuanto a la reducción del término de caducidad de este recurso extraordinario, se considera que el término de 2 años es un tiempo razonable para impetrar la demanda, pues constituye el doble del término que consagró el CPACA para ejercer el recurso extraordinario en las demás acciones. En este punto se adicionará un parágrafo para establecer que en los casos de las causales 3 y 4 del artículo 250 del CPACA (comisión de delitos en el proceso) este término de dos años se empieza a contar desde la ejecutoria de la sentencia penal.
Finalmente, por recomendación del Consejo de Estado, se incluirá un artículo para hacer extensivas las disposiciones de esta ley a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, para definir problemas que ha tenido la jurisprudencia en este aspecto.
A continuación se presenta el cuadro comparativo entre la Ley 144 de 1994 y el proyecto de Ley 263 de 2017, con las modificaciones aquí propuestas, que la sustituirá:
| Ley 144 de 1994 | Texto Proyecto de ley número 263 de 2017 Cámara |
| Artículo primero. El Consejo de Estado conocerá y sentenciará en única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de los Congresistas a solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución la Ley 5ª de 1992 en sus artículos 292 y 298. | Artículo primero. El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. |
| Artículo segundo. El Consejo de Estado dispondrá de un plazo no mayor de veinte (20) días hábiles contados a partir de la |
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