Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 016 de 2017 Cámara
por medio de la cual se crean medidas para mejorar la calidad del servicio de atención en salud. Bogotá, D. C., agosto 22 de 2017
Presidente
ÓSCAR DE JESÚS HURTADO PÉREZ
Comisión Séptima
Cámara de Representantes
Referencia: Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 016 de 2017 Cámara, por medio de la cual se crean medidas para mejorar la calidad del servicio de atención en salud.
Respetado Presidente:
En cumplimiento a la designación hecha por la Mesa Directiva de la Comisión Séptima Constitucional de la Cámara, por medio de la presente rendimos informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 016 de 2017 Cámara, por medio de la cual se crean medidas para mejorar la calidad del servicio de atención en salud, con el fin de que se ponga a consideración para discusión de la honorable Comisión Séptima de la Cámara de Representantes.
El informe contiene los siguientes acápites:
I. Trámite de la iniciativa
II. Objeto del proyecto de ley
III. Marco constitucional y legal
IV. Justificación del proyecto
V. Conclusiones
TRÁMITE DE LA INICIATIVA
El 24 de julio de 2017 se radicó en Secretaría General de la Cámara, el Proyecto de ley número 016 de 2017, por medio de la cual se crean medidas para mejorar la calidad del servicio de atención en salud¿ de iniciativa de los representantes Rodrigo Lara Restrepo y David Alejandro Barguil.
La iniciativa fue publicada en la Gaceta del Congreso número 595 de 2017 y remitido a la Comisión Séptima para su estudio, pues de conformidad con la Ley 3ª de 1992, la clase de asuntos que pretende regular este proyecto de ley son conocidos por dicha célula administrativa. Por designación de la Mesa Directiva de la Comisión Séptima de Cámara, del 8 de agosto de 2017, fueron nombrados como ponentes para primer debate, los Honorables Representantes Wilson Córdoba Mena (Coordinador) y Argenis Velásquez Ramírez.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El objeto del presente proyecto de ley consiste en establecer un conjunto de sanciones administrativas para las prácticas violatorias del derecho fundamental a la salud que condicione los resultados económicos y financieros de las Empresas Administradoras de Planes de Beneficios (EAPB) e Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) a la calidad de los servicios prestados por estas. De la misma manera, se crea un Sistema de Pago por Desempeño destinado a mejorar la calidad del servicio de atención en salud.
MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL
La Constitución Política consagra el derecho a la salud en el artículo 49, estableciendo que ¿la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud¿. El servicio público de salud, así definido, exige al Estado a establecer políticas públicas encaminadas a la realización del derecho, por lo cual, el Estado tiene la obligación de organizar, dirigir, reglamentar y consagrar las políticas públicas tendientes a que las empresas prestadoras de salud y las entidades estatales de los diferentes órdenes, presten el servicio para que el derecho sea progresivamente realizable.
De conformidad con la Carta Política, la prestación del servicio de salud debe realizarse de acuerdo a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
El principio de universalidad, establece que el derecho a la salud es accesible a todas las personas sin ningún tipo de diferenciación, mientras el principio de eficiencia estipula que la prestación del servicio de salud debe hacerse de acuerdo a un manejo adecuado de recursos. En tanto, la solidaridad corresponde al mutuo apoyo para la prestación del servicio entre los diferentes actores, tanto en grupos sociales, económicos y culturales.
En el mismo sentido, los artículos 2°, 153 y 156 de la Ley 100 de 1993, consagran como principios rectores y características del sistema, entre otros, la prestación del servicio de calidad, de forma continua, integral y garantizando la libertad de escogencia.
Igualmente, la Corte Constitucional, por medio de la Sentencia T-760 de 2008[1][1], recogió el precedente jurisprudencial hasta la fecha y estableció el derecho a la salud como un derecho fundamental de carácter autónomo e irrenunciable.
Posteriormente, el Congreso de la República promulgó la Ley Estatutaria 1751 de 2015 ¿por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposición¿[2][2], donde determinó que el derecho a la salud: (i) es irrenunciable y autónomo a nivel individual y colectivo; (ii) comprende ¿el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad¿ (art. 2°); (iii) contiene cuatro elementos fundamentales, como lo son disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad, calidad e idoneidad profesional (art. 6°) y (iv) lo consagra catorce principios que lo rigen (art. 6°)[3][3].
JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO
Tomando en consideración este marco normativo de derechos y deberes, el modelo de salud colombiano, se organiza bajo un sistema de competencia por atención médica[4][4]. En este, se realizan subsidios a la demanda, es decir, el gasto en salud se hace por usuario en vez del giro directo a hospitales o clínicas. Este sistema incluye unos actores como las Empresas Administradoras de Planes de Beneficios (EAPB), que sirven de intermediarios entre los ciudadanos y los prestadores de servicios médicos como clínicas u hospitales (IPS). Las EAPB reciben Unidades de Pago por Capitación (UPC[5][5]), corres pondiente al gasto en salud por usuarios.
Las EAPB tienen una doble función, por un lado, deben ser administradoras del gasto en salud al negociar tarifas con los prestadores del servicio de salud; y por otro, deben competir por calidad entre los usuarios. Este sistema se realizó con la finalidad de alinear incentivos entre el Gobierno nacional y las EAPB, de tal forma que estas últimas contienen los gastos, pero a su vez, no disminuyen la calidad.
Ahora bien en la práctica, las EAPB han administrado de forma prudente los gastos[6][6]. Sin embargo, en lo que respecta a la competencia por calidad, la cual se basa principalmente en la escogencia por parte de los usuarios de la mejor EAPB de acuerdo con la información disponible[7][7], el resultado no ha sido el esperado.
Así, la competencia en calidad por parte de las EAPB es muy baja, pues el mecanismo establecido para ello no ha funcionado correctamente. Por ejemplo, para un ciudadano es difícil evaluar el desempeño de las EAPB, sobre todo dada la multiplicidad de servicios que ofrece. Igualmente, los costos asociados para el traslado de EAPB son altos y, además, existen ciertas rigideces en el sistema como la necesidad de cumplir cierto tiempo para poder hacer el respectivo cambio de EAPB.
En este caso, la maximización de las ganancias de las EAPB viene dada únicamente por la diferencia entre UPC y gastos, sin que con ello se vea afectado el número de pacientes. Así, las EAPB cumplen su labor de controlar sus gastos, pero no propiamente por procesos de eficiencia económica, sino en detrimento de la calidad ofrecida a los usuarios[8][8].
Esto ha llevado a la constante necesidad de interponer mecanismos legales como la tutela por la negación de servicios de salud en urgencias o para enfermedades de alto costo. De acuerdo con lo señalado por la Defensoría del Pueblo en el Informe Defensorial sobre la Tutela y el Derecho a la Salud de octubre de 2014, las EPS y demás entidades del SGSSS siguen desconociendo los mandatos constitucionales y legales de progresividad en la protección del derecho a la salud y la prestación eficiente, sostenible, oportuna, continua y equitativa del servicio de salud.
Tal como encontró la Defensoría del Pueblo ¿más de la tercera parte de las tutelas en el país han sido para reclamar derechos de salud. De estos, más de la mitad (56.4%) han solicitado contenidos del POS. Antioquia origina más de la tercera parte de las tutelas en salud; le siguen Bogotá, Valle y Santander. En el caso de Antioquia, se invocan en promedio 47 tutelas por cada 10 mil habitantes cada año. El 77% de las tutelas se instaura contra las entidades de aseguramiento del SGSSS que administran el régimen contributivo y subsidiado. (...) El 20,1% de las tutelas solicita exámenes paraclínicos, seguido de medicamentos (18,4%) y cirugías (17,6%). La solicitud de medicamentos pasó a ser la más reiterada en el 2005. Las solicitudes en las tutelas de exámenes contenidos en el POS (73,7%) (...) El 92,7% de los tratamientos tutelados se encuentra en el POS y corresponde a tratamientos integrales de patologías de alto costo (cáncer, angioplastias, reemplazos de cadera y diálisis). (...) La negación de citas médicas especializadas está asociada a patologías que en el futuro pueden ocasionar gastos, no solo en el tratamiento sino en otros insumos relacionados¿.
Por lo tanto, se observa que existen EAPB con niveles altos de insatisfacción de los usuarios pero, que a su vez, tienen una alta proporción de usuarios[9][9].
En suma, sin competencia por calidad, el sistema de salud no puede presentar un adecuado funcionamiento, pues las EAPB reducen sus costos en detrimento de la calidad ofrecida.
De esta forma, es preciso crear instrumentos para garantizar que las EAPB, que presten un mal servicio, vean afectadas tanto su participación en el mercado como su desempeño económico. Es por ello que es necesaria la creación de herramientas para mejorar la calidad de la prestación del servicio en aspectos como acceso a servicios de salud; información y facilitación a la afiliación, desafiliación y movimiento dentro del sistema de salud; y, satisfacción del usuario.
Este proyecto de ley provee un conjunto de sanciones, en aras de mejorar la calidad del sistema de salud colombiano. En particular, apuntan a corregir el problema de la falta de competencia por calidad entre...
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