Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 051 de 2017 Cámara, 56 de 2017 Senado
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2018. PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS AL PROYECTO DE LEY Número 051 de 2017 CÁMARA, 56 de 2017 SENADO
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2018.
EDUARDO AGATÓN DÍAZ GRANADOS ABADÍA
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Cámara de Representantes
JUAN SAMY MERHEG MARÚN
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Senado de la República
JACK HOUSNI JALLER
Presidente Comisión Tercera
Honorable Cámara de Representantes
ANTONIO DEL CRISTO GUERRA DE LA ESPRIELLA
Presidente Comisión Tercera
Honorable Senado de la República
Honorables Presidentes:
En atención a la honrosa designación que se nos ha hecho, y en cumplimiento del mandato constitucional y de lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) y la Ley 5ª de 1992, rendimos ponencia para primer debate en las Comisiones Económicas Conjuntas del Honorable Senado de la República y de la Honorable Cámara de Representantes del Proyecto de ley números 051 de 2017 Cámara, 56 de 2017 Senado, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2018.
1. FIJACIÓN DEL MONTO DEFINITIVO DEL PGN 2018
El pasado 28 de julio, dentro del plazo señalado por el artículo 346 de la Constitución Política[1][1], el Gobierno nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, puso a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley del presupuesto general de la Nación (PGN) para el año de 2018, por un valor total de $235,6 billones.
Para abordar el análisis del proyecto, en las Comisiones Económicas hemos estudiado y discutido con prioridad el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2017 (MFMP), presentado por el ejecutivo el 14 de junio en cumplimiento del plazo dispuesto en el artículo primero de la Ley 819 de 2003, o Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal[2][2].
Así mismo, desde el pasado mes de agosto, en Comisiones Económicas hemos atendido la exposición del Gobierno nacional, representado por el ministro de Hacienda y Crédito Público, quien se ha referido a los aspectos más importantes del proyecto de ley y al estado de la economía.
De acuerdo con lo expuesto por el ministro, el presupuesto de 2018, al igual que el de 2017, deberá seguir ajustándose a la disminución de las rentas petroleras, que desde 2013 ha significado para la Nación una pérdida permanente de ingresos fiscales, estimada en cerca del 3% del PIB. Hasta ahora, el Gobierno nacional ha podido distribuir el peso del ajuste entre las diferentes políticas, sin afectar el cumplimiento de las metas impuestas por la regla fiscal, para lo cual ha acudido a una combinación de i) mayores ingresos; ii) austeridad en el gasto público, y iii) mayor endeudamiento, esto e s, mayor déficit fiscal, en consonancia con lo que le permite el diseño metodológico del mecanismo de la misma regla fiscal.
No obstante, según lo informado por el ministro, el Comité Consultivo para la Regla Fiscal (CCRF) ha considerado que este mayor déficit, que en 2016 llegó al 4% del PIB, solo puede ser temporal y tiene un límite en el tiempo, por lo que se requiere de un ajuste adicional en las cuentas fiscales. Por esta razón el CCRF, en sesión del pasado mes de marzo, estableció metas puntuales más bajas de déficit total para los años 2017 y 2018: 3,6% y 3,1% del PIB, respectivamente, incluyendo los ajustes por ciclo energético y ciclo económico. Esta senda de déficit total recomendada por el Comité, y aceptada por el gobierno nacional, implica que el balance total deba comenzar a reducirse a partir de este mismo año hasta que se equipare con el balance estructural en el año 2022, cuando tendrá que ser igual a 1,0% del PIB, como lo ordena la ley[3][3].
Alcanzar estas metas requiere de ajustes tanto en ingresos como en gastos. Desde el punto de vista del ingreso, a finales de 2016, en el Congreso de la República, con algunos cambios apoyamos la propuesta del Gobierno nacional y aprobamos la Ley 1819 de 2016, o de reforma tributaria estructural. Esta es una reforma fundamental para consolidar los ingresos, evitar la desaparición de rentas provenientes de impuestos transitorios, modernizar el estatuto tributario (pues se aprueban cambios que reducirán la evasión y elusión tributarias), y para apoyar el crecimiento y la creación de empleos formales por parte del sector productivo.
La aprobación de esta reforma ha fortalecido la credibilidad del país ante los inversionistas internacionales y ha sido un elemento clave para que las más importantes calificadoras internacionales de riesgo hayan mantenido la calificación a Colombia en BBB. Esta decisión de las calificadoras muestra la credibilidad y solidez que ha alcanzado la política económica colombiana y la seriedad y la responsabilidad con que desde el Congreso asumimos la defensa de las finanzas públicas.
No obstante, el ministro Cárdenas ha señalado en sus intervenciones que, si bien la reforma tributaria es un factor importante para la estabilización fiscal, no es suficiente si no se actúa también sobre el gasto. Las actuales erogaciones de funcionamiento y de inversión, dados los ingresos fiscales esperados y los pagos de intereses que implica la deuda pública del GNC, deben ajustarse para el logro de las metas de déficit que impone la Regla Fiscal. Por esta razón, según el ministro, en el proyecto de presupuesto que se ha puesto a consideración del Congreso, el gasto del Gobierno, diferente a intereses, pasará de 16% del PIB en 2017 a 15,5% del PIB en 2018. A partir de 2019, el gasto del GNC deberá estabilizarse en cerca del 15% del PIB, como quedó establecido en el MFMP 2017. El siguiente gráfico preparado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público muestra el histórico de gastos de funcionamiento e inversión del GNC 2005 ¿ 2028.
Gráfico 1
Gastos Funcionamiento e Inversión del GNC 2005 - 2028 (% del PIB) en el MFMP 2017
CONSULTAR GRÁFICO EN FORMATO PDF
Fuente: MHCP
Al justificar su propuesta de presupuesto, el ministro Cárdenas destacó la importancia de ajustar los gastos de funcionamiento a una menor disponibilidad de recursos, lo cual implicará decisiones dolorosas, pero necesarias, en materia de gastos de personal, adquisición de bienes y servicios y transferencias. En la misma línea, según expresó el ministro, la programación de la inversión, antes que el monto, buscó privilegiar la calidad de la misma. Esta se focalizó en sectores estratégicos de acuerdo con su importancia y su contribución al crecimiento, a la generación de empleo, y al mejoramiento de la competitividad y productividad del país. Los ajustes que se produzcan deberán compensarse con una participación más activa del sector privado en la provisión de bienes y servicios públicos, especialmente en la construcción de infraestructura, como ya lo hace mediante el mecanismo de las APP.
El cumplimiento de las recomendaciones del CCRF constituye, según lo expresado por el ministro, el referente utilizado para la formulación del presente proyecto de ley de presupuesto y explica el ajuste en gastos que caracteriza la propuesta gubernamental. Por esta razón, el Gobierno ha manifestado su decisión de mantener la política de austeridad, tanto en gastos de funcionamiento como de inversión, por lo que la cuantía de estos necesariamente será inferior, como porcentaje del PIB, a la del presupuesto de 2017. El señor ministro ha resaltado la importancia de no introducir modificaciones al total del PGN que puedan afectar el cumplimiento de las metas fiscales, por lo que ha propuesto que para 2018 se mantenga como monto definitivo del presupuesto el mismo valor presentado por el Gobierno nacional, esto es $235,6 billones.
El ministro resaltó que el proyecto de PGN de 2018 es un presupuesto responsable que además de cumplir con las metas previstas en la regla fiscal, también contribuye a avanzar en las metas del PND y respeta los compromisos con la inversión social (Familias en Acción, De Cero a Siempre y Colombia Mayor, entre otros), así como con los pensionados y servidores públicos, con nuestros acreedores, externos e internos, y acata las sentencias proferidas por los jueces de la República y las altas cortes.
En cuanto al estado económico de la Nación, los ponentes le exp resamos al ministro nuestra preocupación por la información del DANE que registra un incremento del PIB de solo 1,3% para el primer semestre de 2017, lo cual pone en duda la factibilidad de que se cumplan las proyecciones del MFMP 2017 de 2,3% en 2017, y de 3,5% en 2018. La situación de los mercados internacionales, en especial la de nuestros principales socios comerciales, sigue siendo de incertidumbre. Esto, junto al comportamiento de la demanda interna, ha frenado el crecimiento de la economía, como ya lo revelan las cifras del DANE. Por esta razón, el propio ministro ha expresado que posiblemente en 2017 el aumento del PIB sea cercano al 2%, y del 3% en 2018. Como otros analistas, considera que la situación económica ha tocado fondo y es de esperar para los próximos meses una mejoría de la misma. Aun así, a algunos ponentes nos preocupa que esto, en buena parte, sea un efecto no deseado de la reforma tributaria que esté incidiendo adversamente sobre el crecimiento económico. Así se lo hemos manifestado al ministro, por lo que desde el Congreso de la República seguiremos con detenimiento los efectos de la reforma, la evolución de los recaudos y la gestión de la DIAN.
A propósito de este diagnóstico, en sesión de comisiones también tuvimos la oportunidad de escuchar la intervención del Gerente General del Banco de la República, doctor Juan José Echavarría[4]...
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