Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 090 de 2017 Cámara
por medio de la cual se expide el régimen de trabajo decente para los contratistas de prestación de servicios y se dictan otras disposiciones en materia de contratación administrativa y modernización Estatal. Nos ha correspondido el honroso encargo de rendir ponencia positiva para primer debate Cámara al Proyecto de Ley número 090 de 2017 Cámara, por medio del cual se expide el régimen de trabajo decente para los contratistas de prestación de servicios y se dictan otras disposiciones en materia de contratación administrativa y modernización Estatal.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.
1. Antecedentes del proyecto de ley.
El proyecto de ley objeto de estudio fue radicado el día 14 de agosto de 2017 por iniciativa de los honorables Representantes Angélica Lisbeth Lozano Correa, Óscar Ospina Quintero, Inti Raúl Asprilla Reyes, Argenis Velásquez Ramírez, Ángela María Robledo Gómez, Fabio Raúl Amín Saleme, Carlos Germán Navas Talero, José Élver Hernández Casas, Óscar Hurtado Pérez, Wilson Córdoba Mena, Norbey Marulanda Muñoz, Germán Bernardo Carlosama López, Carlos Arturo Correa Mojica, Rodrigo Lara Restrepo, Hernán Penagos Giraldo, Juan Carlos García Gómez y la H. Senadora Claudia Nayibe López Hernández, ante
Por disposición de la Mesa Directiva de la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes fueron designados como ponentes los H. Representantes Óscar Ospina Quintero (Coordinador), Ángela María Robledo, Argenis Velásquez Ramírez, Fabio Raúl Amín Saleme, José Élver Hernández Casas, Óscar de Jesús Hurtado, Wilson Córdoba Mena y Germán Bernardo Carlosama.
2. Justificación
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha venido denominado como ¿formas atípicas de trabajo¿ al conjunto de actividades laborales que no se encuentran plenamente amparadas por las garantías y derechos propios de la relación laboral estándar, sea este prestado en el secto r público o privado. Es así como la International Labour Organization (ILO) ¿por sus siglas en inglés¿ ha definido estas relaciones laborales atípicas como: ¿aquellas ocupaciones que no forman parte de los arreglos laborales estándar; esto es, no constituyen empleo asalariado contratado por el empleador que hace uso directo de la mano de obra, a tiempo completo y por tiempo indefinido.¿[1][1].
Corresponde por lo tanto a esta clasificación laboral[2][2] actividades como: i) empleo temporal, ii) el trabajo a tiempo parcial, iii) el trabajo por pedido, iv) las relaciones de empleo multipartita, en Colombia denominado también trabajo por agencias o en misión, iv) el empleo por cuenta propia económicamente dependiente, y v) empleo encubierto. El presente proyecto de ley pretende desarrollar algunos apartes sobre estas últimas dos modalidades citadas, creando una serie de garantías para los trabajadores que tienen empleos por cuenta propia pero que dependen económicamente de un tercero, entre los cuales se encuentran los auténticos contratos de prestación de servicios; por otro lado, se establecen mecanismos para propiciar una política pública de trabajo público decente y modernización de las plantas de personas del Estado, con lo cual se busca acabar con el empleo encubierto que se ha convertido en una constante en el Estado colombiano a través de la contratación de prestación de servicios.
Este proyecto resulta necesario para contrarrestar la precarización de las condiciones laborales de miles de colombianos que: a causa de los efectos de una rápida globalización económica[3][3] y de las crecientes políticas neoliberales que han venido imponiendo, directa o veladamente, prácticas y políticas de flexibilización laboral que permitan maximizar las ganancias del capital a costa de una mayor alienación y objetivación de los trabajadores[4][4] a través del empleo encubierto.
El premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz ha denominado dichas prácticas lesivas de los derechos laborales como: ¿políticas favorables a mercado¿[5][5] y las ha encuadrado bajo la égida de la liberalización del mercado de capitales, lo cual le permite ¿al capital¿ tener una mayor posibilidad de negociación ¿sobre todo en países con economías débiles¿ para obtener mejores condiciones de rentabilidad, la cual finalmente termina perjudicando al extremo más débil de las relaciones económicas que es el trabajador.
Es así como se van implementando formas atípicas de trabajo que se caracterizan por la falta de estabilidad laboral, impidiendo a los trabajadores sometidos a estas formas irregulares y ocasionales de empleo ahorrar para poder procurar vivienda, educación y otro tipo de bienes y servicios sociales idóneos para construir un proyecto de vida.
Cual si ello fuera poco, dichos trabajos están generalmente desprovistos de prestaciones sociales tales como primas, vacaciones o cesantías y en la mayoría de los casos obligan al mismo trabajador a realizar la totalidad de los aportes necesarios para la seguridad social.
Descendiendo al caso colombiano, las cifras oficiales permiten construir un panorama del trabajo independiente en Colombia que según el Ministerio de Salud y Protección Social supera el millón de personas[6][6] que cotizan al sistema de seguridad social como independientes; de la cifra citada: más del 75% ¿es decir 756.000 personas[7][7]¿ se encuentran cotizando como independientes a través de la figura de contrato de prestación de servicios.
Según el informe presentado por Colombia Compra Eficiente[8][8] y obtenido de la información consignada en el Secop, en el sector público para el año 2016 había 243.427 personas contratadas bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios. Un dato para tener en cuenta es la reincidencia de los contratista, es decir: que los mismos contratistas se encuentran vinculados durante más de un año a la misma entidad, en el 17% de los casos durante más de dos años y en el 27% de los casos durante más de un año. La siguiente gráfica ilustra este fenómeno:
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Tabla realizada por Colombia Compra Eficiente.
Esto demuestra estadísticame nte como la figura de contratación de servicios ha venido siendo desnaturalizada en punto a su calidad de ser temporal y ocasional y, por el contrario, se ha venido utilizando para cumplir funciones permanentes de la administración pública, utilizando para ello personas sometidas a un régimen precario propio de la contratación civil y no de condiciones y garantías laborales mínimas, como debería ocurrir en ese tipo de labores.
Ahora bien, otro aspecto para tener en cuenta frente a las condiciones de los contratistas de prestación de servicio es como en su gran mayoría son de dedicación exclusiva, como lo ha informado Colombia Compra Eficiente, razón por la cual se puede deducir que en la mayoría de estos casos se está frente a trabajo dependiente y exclusivo, que no permite autonomía ni independencia para poder realizar otras tareas diferentes. La relación expuesta por Colombia Compra Eficiente demostraría que por cada persona que tiene dos o más contratos de prestación de servicios ¿es decir no tiene dedicación exclusiva¿ 22 persona tiene un solo contrato, en cifras de año 2016.
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Tabla realizada por Colombia Compra Eficiente.
Los datos citados permiten colegir que: una gran parte los contratos de prestación de servicios no son ni temporales ni autónomos; por el contrario, constituyen una vinculación que, conforme las clasificaciones realizadas por la Organización Internacional de Trabajo, se puede catalogar como trabajo encubierto.
La Corte Constitucional también ha arribado a esta conclusión, pues ha tenido que fallar, en sede de revisión, un gran número de tutelas causadas por vinculaciones de contratación de prestación de servicios en el sector público, que bajo el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formas, han tenido que ser declaradas como verdaderas relaciones de derecho laboral ordinario o administrativo, y que le ha llevado además a construir una importante línea jurisprudencial sobre la protección de las personas en situación en discapacidad y las mujeres en estado de embarazo o en periodo de lactancia[9][9], a los cuales ha reconocido la estabilidad laboral reforzada, pese a encontrarse vinculadas mediante contratos de prestación de servicios.
Recientemente el alto tribunal constitucional ha realizado un llamado de atención al Gobierno nacional por abusar de la figura de la contratación de prestación de servicios:
¿De otra parte, es un hecho constatado por la jurisprudencia que los poderes públicos han utilizado de forma abierta y amplia la figura del contrato de prestación de servicios para enmascarar relaciones laborales y evadir consistentemente el pago de prestaciones sociales, desconociendo así las garantías especiales de la relación laboral que la Constitución consagra, dejando de lado además, la excepcionalidad de este tipo de contratación. En ese contexto, las garantías de los trabajadores deben ser protegidas por los órganos competentes, con independencia de las prácticas y artilugios estratégicos a los que acudan los distintos empleadores para evitar vinculaciones de tipo laboral y burlar los derechos laborales constitucionales de los trabajadores al servicio del Estado, sobre todo cuando es éste el principal encargado, a través de sus entidades, de garantizar el cumplimiento de la Carta Política. El uso indiscriminado de contratos de prestación de servicios constituye una violación sistemática de la Constitución, razón por la que la jurisprudencia ha establecido los casos en los que se configura una relación laboral, con independencia del nombre que le asignen las partes al contrato y ha sido enfática en sostener que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 Superior, el...
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