Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 296 de 2017 Cámara, 97 de 2016 Senado
por la cual se regula el ejercicio del cabildeo y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D. C., 5 de diciembre de 2017.
Doctor:
CARLOS ARTURO CORREA MOJICA
Presidente Comisión Primera
Honorable Cámara de Representantes
Ciudad.
Referencia: Ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes del Proyecto de ley número 296 de 2017 Cámara, 097 de 2016 Senado, por la cual se regula el ejercicio del cabildeo y se dictan otras disposiciones.
Señor Presidente honorable Comisión Primera:
En cumplimiento del encargo encomendado por la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, a través de Oficio número CPCP. 3.1 ¿ 1278-2017 de 22 de junio de 2017, y de acuerdo con los artículos 150 y 156 de la Ley 5ª de 1992, procedemos a rendir ponencia para primer debate en Cámara al Proyecto de ley número 296 de 2017 Cámara, 097 de 2016 Senado, por la cual se regula el ejercicio del cabildeo y se dictan otras disposiciones.
Con el fin de rendir la referida ponencia, se desarrollarán los siguientes puntos:
1. Antecedentes del proyecto de ley.
2. Objetivo fundamental del proyecto.
3. Consideraciones jurídicas del derecho de cabildeo.
4. Trámite y contenido del proyecto.
4.1. Contenido de la iniciativa.
4.2. Modificaciones y artículos nuevos en el debate surtido en la Comisión Primera del Senado de la República.
5. Observaciones de la audiencia pública.
6. Observaciones allegadas a los ponentes.
7. Pliego de modificaciones.
8. Conclusión y proposición.
1. Antecedentes del proyecto de ley
El presente proyecto de ley fue radicado el miércoles 10 de agosto de 2016 en el honorable Senado de la República. Son autores del proyecto los honorables Senadores: Carlos Fernando Galán, Óscar Mauricio Lizcano, Rosmery Martínez, Iván Duque, Juan Manuel Galán y la honorable Representante: Angélica Lozano.
De igual manera, el presente proyecto de ley ha sido radicado en oportunidades anteriores sin que haya llegado a convertirse en ley de la república. Dentro de los antecedentes encontramos el Proyecto de ley número 183 de 2003 Cámara, 072 de 2003 Senado, cuyo autor era el entonces Senador Germán Vargas Lleras, y cuyos ponentes en la honorable Cámara de Representantes fueron los Representantes Milton Rodríguez Sarmiento, Carlos Arturo Piedrahíta C., Myriam Alicia Paredes A., Joaquín José Vives Pérez, quienes presentaron ponencia de archivo, no solo la naturaleza y al tipo de ley por medio de la cual se deba proferir esta regulación, sino tam bién a la forma como se limitaba el derecho de participación y control político, por las siguientes razones referidas:
¿El proyecto de ley tal y como se encuentra redactado presenta serios vacíos y errores sustanciales que ameritan su archivo, que enumeramos a continuación:
- Desconoce que el Poder público emana del Pueblo, según se establece en la Constitución, y que este lo ejerce de manera directa o a través de sus representantes, y no se puede limitar de manera arbitraria el derecho que tiene el Pueblo de acudir ante quienes representan sus intereses. Esto en la práctica circunscribiría la democracia directa, que desde el artículo primero de la Constitución se establece como Principio Fundamental de nuestro Estado, a quienes se hayan inscrito en el registro de cabilderos, esto es, a las organizaciones constituidas para tal ejercicio, impidiendo a la ciudadanía en general hacer uso de tal derecho.
- Viola el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de nuestra Constitución Política, pues no propicia las condiciones para una igualdad efectiva al exigir un registro para acceder ante los funcionarios del Legislativo o el Ejecutivo.
- Limita el derecho a la libertad de opinión, al establecer requisitos previos para poder expresar una opinión o concepto ante las autoridades públicas.
- Parte del erróneo postulado de que los ciudadanos y los servidores públicos actúan de mala fe en toda relación que entablen, en contravía de lo establecido en el artículo 83 de la Constitución Política.
- Descon oce el contenido del artículo 123 de la Carta Política, que trata sobre el carácter del servicio que prestan los servidores públicos, que como su mismo nombre lo indica es público y debe estar al servicio de la comunidad sin distinción alguna[1][1]¿.
En dicha oportunidad los ponentes presentaron ponencia de archivo, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso número 266 de junio 11 de 2004, indicando, como se citó de forma previa, que el proyecto tenía bastantes observaciones, incluyendo la referida a la naturaleza de la ley en cuanto debía ser tramitada como ley estatutaria, dado que ¿está regulando procedimientos para ejercer el derecho fundamental de todo ciudadano a la conformación, ejercicio y control del poder político, específicamente, el de acudir ante sus representantes y difundir las ideas y programas de sus partidos y agrupaciones políticas, entre otros[2][2]¿.
Posteriormente, en la Legislatura 2014-2015, fue radicado el 24 de septiembre de 2014 ante la Secretaría General del Senado de la República el Proyecto de ley número 94 de 2014. En esa oportunidad, la mesa directiva designó al Senador Roy Barreras como ponente para primer debate. El honorable Senador Barreras rindió ponencia favorable el 12 de noviembre, que fue debatida y aprobada en sesión del 9 de diciembre de 2014 (Acta número 32 de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso número 62 de 2015). En la misma sesión del 9 de diciembre, el Senador Barreras fue designado ponente para segundo debate, pero desafortunadamente el proyecto fue archivado por tránsito de legislatura.
2. Objetivo fundamental del Proyecto
El principal objetivo del proyecto de ley es regular el ejercicio del cabildeo o lobby en el país, con el fin de garantizar la transparencia y asegurar la igualdad de oportunidades en la participación para la adopción de las decisiones públicas y políticas en los cuerpos colegiados y los diferentes escenarios en los cuales se pretenda adelantar la participación de todos los ciudadanos en la construcción de políticas públicas, para que estas sean el resultado de los intereses colectivos.
De igual forma, se pretende con el presente proyecto de ley, según sus autores, establecer reglas de juego claras, estables y predecibles para las autoridades y los agentes interesados en participar en la construcción de decisiones públicas. Con la construcción de mecanismos eficientes de revelación de información e interacción de los agentes asociados, la norma persigue además generar incentivos efectivos que permitan el cumplimiento de las obligaciones que establece, a través de la adecuada interacción entre los grupos de interés y los tomadores de decisiones.
3. Consideraciones jurídicas del derecho de cabildeo
Según los autores, en razón de la discusión si debe ser tramitado como ley ordinaria o estatuaria, trascribimos las razones por las cuales se indica que el presente proyecto debe ser tramitado por ley ordinaria por cuanto:
3.1 Consideraciones sobre ley ordinaria
En la exposición original del proyecto de ley, y dentro de la argumentación desarrollada a través de los debates en el honorable Senado de la República, se ha indicado que el tipo de ley por medio de la cual este proyecto debe ser adelantado es el de una ley ordinaria, por cuanto se puede observar que en la misma se indica que: ¿es menester considerar que a través del artículo 7° del Acto Legislativo 01 de 2009, el Congreso de la República modificó el artículo 144 de la C. P., y adicionó un segundo inciso a esta disposición constitucional relacionado con la regulación del cabildeo. De acuerdo con esta norma constitucional [e]l ejercicio del cabildeo será reglamentado mediante ley, sin que se constituyera una reserva a ley estatutaria a diferencia de otras materias incluidas en el mismo Acto Legislativo (ver el artículo 107 C. P., modificado por el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2009 y el artículo 109 de la C. P., modificado por el artículo 3° del Acto Legislativo 01 de 2009).
Con fundamento en las anteriores consideraciones y en atención a lo dispuesto en el artículo 144 de la C.P., modificado por el artículo 7° del Acto Legislativo 01 de 2009, se concluye que el cabildeo debe ser regulado por una ley ordinaria por tres razones:
a) El artículo 144 de la C. P., modificado por el Acto Legislativo 01 de 2009, no señala expresamente que esta materia deba ser regulada por una ley estatutaria, sino que hace una referencia genérica a que el cabildeo deberá ser reglamentado mediante ley. En atención a la jurisprudencia constitucional, esta norma debe ser interpretada restrictivamente, razón por la cual el cabildeo no se puede entender como una materia sujeta a la reserva de ley estatuaria;
b) El Acto Legislativo 01 de 2009 incorporó normas sobre diversas materias respecto de las cuales se manifiesta expresamente que deben ser objeto de reserva de ley estatutaria. Por lo tanto, al no haber hecho esta precisión respecto de la regulación del cabildeo, debe concluirse que de manera expresa e intencional el Constituyente consideró que el cabildeo debe ser regulado por una ley ordinaria y no por vía de una ley estatutaria;
c) La regulación versa sobre la actividad de cabildeo, lo que no debe confundirse con un oficio y menos con una profesión, en términos de derechos fundamentales. De acuerdo con la Corte Constitucional, la reserva de ley estatutaria aplica cuando el proyecto pretende regular: (i) los elementos estructurales del derecho fundamental definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida una normatividad que consagre los límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la materia de manera integral, estructural...
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