Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 005 de 2017 Cámara
por medio del cual se adoptan medidas en materia penal en contra de la corrupción acumulado con los siguientes proyectos: Proyecto de ley número 109/2017 Cámara, Proyecto de ley número 114/2017 Cámara, Proyecto de ley número 016/2017 Senado, Proyecto de ley número 047/2017, Proyecto de ley número 052/2017 y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D. C., abril 4 de 2018
Doctor
CARLOS ARTURO CORREA MOJICA
Presidente de la Comisión Primera
Honorable Cámara de Representantes< /p> E. S. D.
Respetado doctor:
En cumplimiento de la honrosa designación que nos hizo la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, nos permitimos rendir Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 005 de 2017 Cámara, ¿por medio del cual se adoptan medidas en materia penal en contra de la corrupción¿ Acumulado con el Proyecto de ley número 109/2017 Cámara ¿por medio de la cual se dictan normas en materia de probidad y prevención de la corrupción¿, Proyecto de ley número 114/2017 Cámara ¿por medio de la cual se adoptan medidas a favor de la transparencia y buenas prácticas¿, Proyecto de ley número 16/2017 Senado ¿por medio de la cual se fortalecen los mecanismos de prevención, investigación y sanción de los actos de corrupción y control de gestión pública¿ Proyecto de ley número 47/2017 Senado ¿por medio de la cual se adiciona el artículo 397 y se modifican los artículos 399, 400 y 415 de la Ley 599 de 2000 y los artículos 202 y 205 de la Ley 906 de 2004¿ Proyecto de ley número 52/2017 Senado, ¿por medio de la cual se establecen medidas para combatir la corrupción con los recursos públicos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud¿ y se dictan otras disposiciones, en los siguientes términos:
I. Origen del proyecto
El Proyecto de ley número 005 de 2017 fue radicado el día 20 de julio de 2017 en la Secretaría General de la honorable Cámara de Representantes por el señor Fiscal General de la Nación, doctor Néstor Humberto Martínez Neira, y publicado en la Gaceta del Congreso número [¿] de 2017. Adicional a este proyecto El Ministerio de Justicia y del Derecho presentó el Proyecto de ley número 109 de 2017. Así mismo se recibieron los Proyectos de ley número 016, 047, 052 y 114 de 2017 de iniciativa parlamentaria. Todos estos proyectos serán acumulados en este informe de ponencia con el fin de racionalizar el trámite legislativo de los mismos. La Mesa Directiva de la Comisión primera de la Cámara designó como ponentes para primer debate a los honorables Representantes doctor Miguel Ángel Pinto Hernández, doctor José Edilberto Caicedo Sastoque, doctor Jorge Enrique Rozo Rodríguez, doctor Carlos German Navas Talero, doctora Angélica Lozano Correa, doctor Fernando de la Peña Márquez, doctor Edward David Rodríguez Rodríguez y doctor Heriberto Sanabria Astudillo en calidad de Coordinador Ponente.
II. Contexto del proyecto
La Fiscalía General de la Nación consciente de la importancia que representa sostener una lucha frontal contra los fenómenos criminales que afectan a la sociedad colombiana, encontró que en materia de corrupción es urgente implementar una serie de medidas legislativas que, en conjunto, permitan mejorar la respuesta institucional en su detección, persecución e investigación[1][1].
Esta iniciativa está apoyada además en la obligación que le asiste al Estado colombiano de cumplir algunos compromisos incluidos en instrumentos internacionales, en especial la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, que fue incorporada al ordenamiento jurídico interno por medio de la Ley 970 de 2005 y declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-172 de 2006[2][2]. Este instrumento contiene una serie de medidas y mandatos para los Estados Parte que en la práctica obligan a modificar la estructura normativa en materia de corrupción; es así como se establecen directrices en materia de políticas y prácticas de prevención, sector público, códigos de conducta para funcionarios públicos, contratación pública y gestión de la hacienda pública, entre otras.
Se sigue de lo anterior que el cumplimiento de los compromisos establecidos en la Convención, así como también en instrumentos normativos internos, exige una profunda reforma en materia legislativa que guarde coherencia con la estrategia global de lucha contra la corrupción y adicionalmente sea efectiva en el entorno del conflicto interno.
Una propuesta de esa dimensión debe comprender distintos ámbitos referidos no solo a la creación o modificación de tipos penales, sino también a la implementación de instrumentos procesales, mecanismos de cooperación y otras medidas administrativas especiales que propendan por un verdadero replanteamiento del sistema penal en materia de corrupción.
En esa dirección, la Fiscalía General de la Nación encontró necesario efectuar algunas modificaciones y adiciones, principalmente a la Ley 599 de 2000 (actual Código Penal), Ley 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal) y la Ley 80 de 1993, enfocándose en cumplir con los objetivos establecidos en materia d e política criminal y en superar las dificultades que han detectado los fiscales en la investigación de delitos contra la administración pública y conductas criminales en procesos electorales, y también aquellas detectadas por autoridades que ejercen funciones de inspección, vigilancia y control.
De acuerdo con lo anterior, el proyecto comprende en líneas generales las siguientes temáticas:
1. Implementa medidas administrativas que propenden por desestimular y reducir las acciones delictivas en materia de corrupción.
2. Implementa medidas punitivas para conductas criminales relacionadas con la administración pública y procesos electorales.
3. Incorpora instrumentos procesales que hacen más eficaz y oportuna la investigación de delitos relacionados con la corrupción.
III. Instrumentos jurídicos para enfrentar la corrupción: principales cambios normativos que trae la reforma
La arquitectura del Código Penal colombiano está concebida sobre un contexto criminal que difiere en muchos aspectos del actual. En efecto, algunos apartados normativos de la Ley 599 de 2000 fueron estructurados de acuerdo con las condiciones sociopolíticas vigentes en la última década del siglo XX, época en la cual el fenómeno de la corrupción no había alcanzado la dimensión que actualmente conoce el Estado y la opinión pública[3][3].
Algunas modalidades de acciones criminales contra la administración pública, el presupuesto estatal, y aún contra el proceso electoral, no fueron en un comienzo tipificadas o sancionadas de acuerdo con su gravedad y el daño que ocasionan al bien jurídico tutelado en cada caso. Frente a ese panorama, con el tiempo, hubo un recrudecimiento de esas conductas al punto que hoy existe una importante crisis institucional que ha comprometido a la administración en todos sus niveles.
Esa realidad fue la que determinó que la Fiscalía General de la Nación promoviera una iniciativa legislativa encaminada principalmente a superar esa carencia normativa, además de ser una respuesta necesaria y contundente frente a los grupos y carteles criminales que han visto en las acciones delictivas en contra de la administración pública una importante fuente de generación de recursos y consolidación de poder ilegal[4][4].
Aquí cobra vigencia el principio de libertad de configuración legislativa en materia penal, en la medida que se crean, adicionan y modifican delitos y normas de procedimiento penal. La jurisprudencia ha reiterado la competencia que le asiste al Congreso para definir los delitos, las modalidades de la conducta punible, las causales de agravación y calificación del comportamiento, los eximentes de responsabilidad, las modalidades de participación, los ingredientes (objetivos y subjetivos) de cada tipo penal y, en general, la posibilidad de emplear diversas técnicas legislativas para prevenir y sancionar las conductas que ameriten el uso del ius puniendi[5][5].
Ahora bien, una propuesta dirigida a modificar la estructura normativa en materia de corrupción no estaría completa sin la inclusión de un eje temático de medidas administrativas, especialmente sobre la función pública y las prohibiciones y sanciones que se derivan de ella en algunos casos. En ese sentido, los índices de corrupción dentro de la función pública en Colombia llevaron a la conclusión de que es urgente implementar una serie de medidas legislativas que, a través de la modificación o creación de tipos penales, o la ampliación de facultades y ámbito de competencia de algunas autoridades, desestimulen las conductas criminales que afecten la transparencia en el servicio público y las sancionen de manera efectiva cuando estas sean ejecutadas[6][6].
Los recientes hechos conocidos por la opinión pública en materia de corrupción demuestran que la función pública ha sido permeada aún en las más altas esferas del poder; tal situación exige, sin lugar a dudas, una respuesta inmediata del Estado. Ahora bien, es claro que la competencia para la implementación de las medidas legislativas, procesales y administrativas que sean necesarias para el cumplimiento de ese propósito está en cabeza del Congreso de la República, cuyo interés en el asunto es tanto la protección del interés general como la garantía del cumplimiento de la función administrativa en los términos previstos en el artículo 209 Superior.
Históricamente el legislador ha delimitado el cumplimiento de la función administrativa a través de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones, que en últimas lo que buscan es evitar cualquier tipo de injerencia indebida en la gestión de los asuntos públicos al limitar el ejercicio de ciertas actividades por los servidores públicos durante y aún después de la dejación de sus correspondientes cargos[7][7].
En ese sentido, el proyecto que se pone a consideración del Congreso de la República...
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