Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 118 de 2017 Senado
por medio del cual se establece el Código de Responsabilidad Jurídica por Daños Ambientales y el procedimiento administrativo sancionatorio en materia ambiental, se expiden normas para fortalecer el cumplimiento de la normativa ambiental. En cumplimiento del honroso encargo que me impartiera la Mesa Directiva de la Comisión Quinta del Senado de la República, presento Ponencia Favorable para Primer Debate al Proyecto de ley número 118 de 2017 Senado, por medio del cual se establece el Código de Responsabilidad Jurídica por Daños Ambientales y el Procedimiento Administrativo Sancionatorio en materia ambiental, se expiden normas para fortalecer el cumplimiento de la normativa ambiental, y se dictan otras disposiciones:
1. ANTECEDENTES DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley objeto de estudio corresponde a una iniciativa presentada por los honorables Senadores Efraín José Cepeda Sarabia, Hernán Andrade Serrano, Eduardo Enríquez Maya, Roberto Gerlein Echeverría, Nidia Osorio, Juan Manuel Corzo, Fernando Tamayo, Juan Samy Merheg, Miryam Paredes, Juan Diego Gómez, Nora García, Luis Emilio Sierra, Laureano Acuña, Jorge Hernando Pedraza, Nadia Blel Scaff, Mauricio Delgado, Yamina Pestana Rojas, Olga Suárez Mira, y el honorable Representante Nicolás Albeiro Echeverri, el cual fue radicado en la Secretaría General del Senado de la República el día 12 de septiembre de 2017; publicado en la Gaceta del Congreso número 778 dentro de los términos de ley, y remitido a la Comisión Quinta del Senado, donde la Mesa Directiva designó como ponente para primer debate al Honorable Senador Juan Diego Gómez Jiménez.
2. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.
1. RESPONSABILIDAD AMBIENTAL Y DESARROLLO SOSTENIBLE
El desarrollo económico acelerado que viene experimentando nuestro país en el último decenio está contribuyendo a mejorar los índices sociales de disminución de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Sin duda, las locomotoras minera y petrolera y las demás que viene impulsando el gobierno nacional están incrementando los niveles de la inversión extranjera que se traducirán en más y mejores empleos, aumento de las regalías a ser invertidas en el desarrollo económico y social regional, entre otros importantes logros, que hay que promover y consolidar.
No obstante, estas evidentes ventajas pueden verse contrarrestadas por el aumento de los daños y riesgos para el ambiente que este acelerado desarrollo económico puede generar, y que exigen del Estado actuar con premura y contundencia para que las actividades económicas se encaucen por los senderos del desarrollo sostenible. No podemos repetir los errores de otros países que han primado el desarrollo económico incontrolado sobre la protección de valiosos ecosistemas naturales y la calidad de los recursos naturales, poniendo en riesgo el derecho de las generaciones futuras a su subsistencia y calidad de vida.
El Estado debe desarrollar un conjunto de herramientas jurídicas, econ ómicas y de todo tipo para promover unas prácticas productivas sostenibles e incluyentes, que eviten, minimicen y en todo caso controlen los riesgos que generan estos procesos de desarrollo. En este marco, la responsabilidad jurídica por riesgos y daños ambientales es una pieza fundamental que envía señales al mercado y los actores económicos sobre la forma como la sociedad colombiana quieren que se asuman y distribuyan los riesgos ambientales del desarrollo.
El régimen jurídico de responsabilidad por daño ambiental trae como consecuencia hacer más eficiente el sistema económico, por cuanto trata de evitar distorsiones al mercado que surgen de no internalizar los costos ambientales. Como ha afirmado la doctrina económica especializada ¿el primer objetivo es responsabilizar al contaminador por los daños que causa. Si quienes contaminan se ven obligados a sufragar los costes relacionados con el daño causado, reducirán sus niveles de contaminación hasta el punto en que el coste marginal de la descontaminación resulte inferior al importe de la indemnización que habrían tenido que abonar. De este modo, el principio de la responsabilidad ambiental hace posible la prevención de los daños y la internalización de los costes ambientales. Se trata en efecto de que al contaminador le vaya mejor produciendo con el mínimo de contaminación ¿ojalá al punto cero ideal¿, que pagando indemnizaciones por los daños que deba resarcir según las reglas de la responsabilidad civil¿[1][1].
La necesidad de internalizar los costos ambientales es, por tanto, una exigencia del comercio internacional, por cuanto una nación no puede cimentar su competitividad en ¿prácticas desleales¿ como la violación de los derechos de los trabajadores o en la debilidad o falta de cumplimiento de las normas ambientales y de protección de los ecosistemas naturales[2][2].
En conclusión, Colombia requiere desarrollar un completo régimen de responsabilidad ambiental, por mandato de la Constitución Política y en virtud de las exigencias de su inserción en el comercio mundial. No obstante, se requieren reformas integrales que permitan actualizar o modificar las normas y procedimientos pero, también, avanzar en una profunda reforma institucional que combine diversos tipos de instrumentos jurídicos, económicos y administrativos que contribuyan al mejoramiento de la capacidad de las instituciones a niveles nacional y regional para hacer cumplir las normas.
2. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES
La potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental surge de los postulados constitucionales que constituyen lo que se denomina la ¿Constitución ecológica¿, que específicamente en su artículo 80 consagra la obligación estatal de ¿prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados¿.
Como lo ha señalado la Corte Constitucional colombiana, esta facultad tiene como objeto garantizar la conservación, preservación, protección y uso sostenible del medio ambiente y los recursos naturales. Por su parte, la jurisprudencia y la doctrina han reconocido que en materia ambiental la potestad sancionatoria es principalmente administrativa, pues la Constitución Política de 1991 claramente establece que corresponde a las autoridades administrativas competentes realizar las labores de control, inspección y vigilancia sobre la utilización, aprovechamiento y afectación del medio ambiente y los recursos naturales.
La Constitución colombiana de 1991 contiene un amplio conjunto de disposiciones referentes a la protección del medio ambiente, las riquezas naturales y culturales de la nación, la planificación en el uso de los recursos naturales y el reconocimiento del derecho colectivo al ambiente sano. Este conjunto de disposiciones constituyen lo que la jurisprudencia consti tucional denomina la ¿Constitución Ecológica¿[3][3].
Este conjunto normativo tiene diferentes elementos unos enfocados en los aspectos preventivos y de planificación, otros en garantizar el derecho colectivo al ambiente sano y otros a la dimensión sancionatoria y de responsabilidad de quienes generen peligros o daños al ambiente, tal como lo señala el artículo 80 de la Carta, cuando afirma[4][4]:
Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.
Este mandato se complementa con lo dispuesto en el artículo 88 de la Carta Política, que le impone al legislador la t area de definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.
Este proyecto de ley busca desarrollar el inciso segundo del artículo 80 de la Carta Política, que reconoce a la potestad sancionatoria de la administración como instrumento jurídico, que hace parte del conjunto de mecanismos y estrategias del Estado orientados a la planificación en el uso de los recursos para lograr su desarrollo sostenible. Así lo reconoce la Corte Constitucional en amplia y reiterada jurisprudencia:
¿Como ya se mencionó, el artículo 80 de la Constitución Política, en forma expresa, le impone al Estado el deber de ʻprevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causadosʼ. De dicho mandato surge la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental, ejercida dentro del propósito de garantizar la conservación, preservación, protección y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales.
5.2. Sobre la potestad sancionatoria estatal, no sobra recordar que la misma es una manifestación del ius puniendi del Estado, la cual está llamada a ser ejercida, tanto por autoridades jurisdiccionales, particularmente del orden penal, como por autoridades administrativa[5][5] ¿.
De otro lado, este proyecto de ley se fundamenta en el principio de cooperación internacional para enfrentar la protección del ambiente y frenar el deterioro de los ecosistemas naturales situados en zonas de frontera.
3. MARCO INTERNACIONAL Y TRATADOS SUSCRITOS POR COLOMBIA
3.1 Declaraciones internacionales: Desde la Conferencia de Estocolmo en 1972 se viene insistiendo en la necesidad de establecer reglas y procedimientos para la imputación de riesgos y daños ambientales a los contaminadores e infractores de las normas. Precisamente, en esta conferencia, se habló por primera vez en el ámbito internacional del principio de ¿quien contamina paga¿[6][6].
Veinte años después, en la Conferencia de Río de Janeiro se da un avance importante en este campo de la responsabilidad ambiental y se consagran en la Declaración Final un conjunto de principios...
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