Informe de ponencia para primer debate, pliego de modificaciones y texto propuesto al Proyecto de ley número 108 de 2021 Senado, por medio del cual se fortalece la protección de los usuarios del servicio de transporte aéreo público doméstico
| Fecha de publicación | 11 Octubre 2021 |
| Fecha | 11 Octubre 2021 |
| Número de Gaceta | 1437 |
PONENCIAS
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXX - Nº 1437 Bogotá, D. C., lunes, 11 de octubre de 2021 EDICIÓN DE 26 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
Gaceta del congreso 186 Lunes, 25 de abril de 2016 Página 1
PROYECTOS DE LEY
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CÁMARA
AÑO XXV - Nº 186 Bogotá, D. C., lunes, 25 de abril de 2016 EDICIÓN DE 36 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
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GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
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g
a c e t a d e l c o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PROYECTO DE LEY NÚMERO 163 DE 2016
SENADO
por medio de la cual se expide la ley del actor para
garantizar los derechos laborales, culturales y de
autor de los actores y actrices en Colombia.
CAPÍTULO I
Objeto, ámbito de aplicación y deniciones
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por ob-
jeto establecer un conjunto de medidas que garanticen
el ejercicio de la actuación como una profesión en Co-
lombia, protegiendo los derechos laborales, culturales
y de autor de los actores y actrices en sus creaciones,
conservación, desarrollo y difusión de su trabajo y
obras artísticas.
Artículo 2°. Ámbito de la ley. La presente ley regula
lo concerniente a la actuación como profesión, derechos
laborales y oportunidades de empleo, derechos de autor,
difusión del trabajo de los actores y régimen sancionato-
rio, entre otros; brindando herramientas para dignicar
esta labor por sus aportes culturales a la nación.
Parágrafo. La presente ley rige para todo tipo de
producciones o actividades que requieran de actores y
actrices para su realización, bien sean escénicas, tea-
trales, audiovisuales, sonoras o de doblaje.
Artículo 3°. Actor o actriz. Se considera actor para
efectos de esta ley, aquel creador que se sirve de su cuer-
po, su voz, su intelecto y su capacidad histriónica para
crear personajes e interpretaciones en producciones tea-
trales y todo tipo de expresiones artísticas y realizaciones
audiovisuales, radiales y demás medios. El actor o actriz
es titular de derechos morales y patrimoniales de autor.
Artículo 4°. Actor profesional. Para efectos de esta
ley se entiende por actor profesional aquel actor o ac-
triz que acredite alguno de los siguientes requisitos:
i) Título profesional de maestro en artes escénicas
o títulos anes;
ii) Experiencia de trabajo actoral mayor de diez
(10) años acumulados y certicados en cualquier me-
dio escénico o audiovisual, avalada por el Comité de
Acreditación Actoral;
iii) Combinación entre educación informal, técni-
ca o tecnológica y, experiencia de trabajo actoral mí-
nimo de cinco (5) años acumulados y certicados en
cualquier medio escénico o audiovisual, avalada por el
Comité de Acreditación Actoral.
Artículo 5°. Ensayo, caracterización, actividad pre-
paratoria y conexa a la creación de personajes. Es toda
actividad propia de la actuación, mediante la cual el
actor o actriz prepara la creación o caracterización del
personaje, ensaya la realización de la obra, investiga,
estudia, memoriza guiones y realiza cualquier otra acti-
vidad relacionada con el mismo, en el lugar de trabajo
y fuera de él.
Artículo 6°. Creaciones artísticas como patrimo-
nio cultural. Las creaciones artísticas de los actores,
como agentes generadores de patrimonio cultural de
la nación, contribuyen a la construcción de identidad
cultural y memoria de la nación. De acuerdo con lo an-
terior, el trabajo de los actores profesionales debe ser
protegido y sus derechos garantizados por el Estado.
Las producciones dramáticas en cine, televisión, teatro
y otras formas de lenguaje escénico o audiovisual son
bienes de interés cultural.
Artículo 7°. Roles en creaciones artísticas. Entién-
dase por creaciones artísticas:
– Rol protagónico: Personaje interpretado por un
actor o actriz, alrededor del cual gira la trama central
de la producción.
– Rol coprotagónico o antagónico: Personaje inter-
pretado por un actor o actriz que, teniendo su propia
historia dentro de la trama, esta gira alrededor de los
protagonistas.
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO
108 DE 2021 SENADO
por la cual se fortalece la protección de los usuarios del servicio de transporte aéreo
público doméstico.
Contenido
El presente informe de ponencia tiene el siguiente contenido:
1. Trámite del Proyecto de Ley
2. Objeto
3. Justificación del Proyecto de Ley
6. Impedimentos
7. Pliego de modificaciones
8. Proposición
9. Texto que se propone para primer debate en la comisión Sexta constitucional del
senado de la república para primer debate del proyecto de Ley No. 108/21
1. TRÁMITE DEL PROYECTO DE LEY
El Presente Proyecto de Ley fue radicado el día 3 de agosto de 2021 por:
Honorables Senadores: EFRAIN JOSE CEPERA SARABIA, JUAN DIEGO GOMEZ
JIMENEZ, MYRIAM ALICIA PAREDES AGUIRRE, MIGUEL ANGEL BARRETO
CASTILLO, NORA MARIA GARCIA BURGOS, JAVIER MAURICIO DELGADO
MARTINEZ, SOLEDAD TAMAYO TAMAYO, JUAN SAMY MERHEG MARUN, DAIRA DE
JESUS GALVIS MENDEZ, ARMANDO ALBERTO BENEDETTI VILLANEDA,
ESPERANZA ANDRADE SERRANO, LAUREANO AUGUSTO ACUÑA DIAZ.
Honorables Representantes: ARMANDO ANTONIO ZABARAIN, YAMIL HERNANDO
ARANA, NICOLAS ALBEIRO ECHEVERRY ALVARAN, BUENAVENTURA LEON LEON,
JOSE ELVER HERNANDEZ, CIRO ANTONIO RODRIGUEZ, EMETERIO JOSE MONTES
DE CASTRO, JUAN CARLOS RIVERA PEÑA, DIELA LILIANA BENAVIDES SOLARTE,
JUAN CARLOS WILLS OSPINA, JOSE GUSTAVO PADILLA OROZCO, FELIX
ALEJANDRO CHICA CORREA, ALFREDO APE CUELLO BAUTE, MARIA CRISTINA
SOTO DE GOMEZ, JOSE LUIS PINEDO, GERMAN ALCIDES BLANCO, ALONSO DEL
RIO CABARCAS, CESAR AUGUSTO LORDUY MALDONADO, MARTHA VILLALBA
HODWALKER, ELIZABETH JAY-PANG DIAZ, HERNANDO GUIDA PONCE, KAREN
VIOLETTE CURE CORCIONE, MILENE JARAVA DIAZ, ELOY CHICHI QUINTERO
ROMERO, WADITH ALBERTO MANZUR IMBETT, JOSE ELIECER SALAZAR, JORGE
ENRIQUE BURGOS, SALIM VILLAMIL QUESSEP, JORGE MENDEZ HERNANDEZ,
CARLOS MARIO FARELO DAZA, CHRISTIAN JOSE MORENO VILLAMIZAR, FELIPE
ANDRES MUÑOZ DELGADO.
El día 7 de septiembre de 2021 fueron designados como ponentes del proyecto de ley:
Coordinadores Ponentes: H.S. CARLOS ANDRÉS TRUJILLO GONZÁLEZ, H.S.
HORACIO JOSÉ SERPA MONCADA.
Ponentes: H.S. ANA MARÍA CASTAÑEDA GÓMEZ, H.S. AMANDA ROCÍO GONZÁLEZ
RODRÍGUEZ, JOHN MOISÉS BESAILE FAYAD, JONATAN TAMAYO PÉREZ, JORGE
ELIECER GUEVARA Y SANDRA RAMIREZ LOBO SILVA.
2. OBJETO
La presente ley tiene como objeto regular, proteger y garantizar los derechos de los
usuarios del transporte aéreo público de pasajeros doméstico, a través de la
implementación de medidas y mecanismos que permitan el libre ejercicio de los
derechos que les asiste y propender por un servicio con estándares altos de calidad. Lo
anterior, a través del fortalecimiento de la protección de los usuarios del servicio de
transporte aéreo público doméstico adicionando el título X a la ley 1480 de 2011.
Página 2 Lunes, 11 de octubre de 2021 Gaceta del Congreso 1437
3. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO DE LEY
La dinámica del sector, la simplificación de los procesos para comprometer sillas en los
diferentes vuelos, la insuficiente información sobre las transacciones, así como la
consecuente problemática derivada del pago como condición de reserva, hace que los
pasajeros en ocasiones puedan incurrir en errores en los procesos de reserva o compra
de tiquetes o requerir cambios en la reserva, así como consideraciones especiales en
relación con la forma en que se contratan ciertos servicios a través de diferentes canales
de comercialización.
Adicionalmente, en aras de garantizar el derecho de acceso a la información de los
usuarios del servicio de transporte y la transparencia en las transacciones, considera que
las agencias de viajes, los intermediarios o aerolíneas le suministren al pasajero
información completa, veraz, transparente, oportuna, verificable, comprensible, precisa e
idónea respecto de los términos, condiciones y derechos que les asisten en la reserva y
compra de tiquetes. De la misma manera, se considera fundamental brindar claridad tanto
a los agentes económicos que intervienen en la cadena del servicio de transporte aéreo
(agencias, aerolíneas o intermediarios), como a los usuarios respecto de sus derechos,
deberes y obligaciones.
Es de resaltar que la aviación ha sido un motor de desarrollo para la economía nacional,
no solo por lo que el sector aporta en sí, sino por los derrames sobre la economía,
especialmente en el desarrollo y aporte al turismo. En este sentido, el sector para el 2019
aportaba cerca de 10.700 millones de dólares al Producto Interno Bruto (PIB) de los
cuales 6.400 millones de dólares son contribución del sector al turismo y sustenta cerca
de 665.000 empleos de los cuales cerca de 465.000 son en el sector turismo.
Ahora bien, durante el 2020 la pandemia generó una contracción significativa sobre la
economía nacional, afectando significativamente el sector aéreo que a su vez impactó la
industria del turismo. Adicionalmente, por el tiempo de duración de la crisis y las
restricciones impuestas a nivel nacional e internacional sobre el sector, se ha visto una
tendencia de recuperación débil y lenta, especialmente, en los mercados internacionales.
Por tal motivo, se encuentra que Colombia durante el 2020 dejó de operar 297 rutas,
representadas en la perdida de alrededor de 75 mil vuelos. Por tal motivo, IATA estima
que se encuentra en riesgo el 67% (452.000) de los empleos del 2019 y se estaría
arriesgando cerca del 56% (6.000 millones de dólares) de la contribución al PIB 2019.
Gráfica 1: Relación del Impacto del COVID con el número de quejas
Fuente: Elaboración propia con datos reportados por la Superintendenci a de Transporte y la Unidad Administrativa especial de Aeronáutica
Civil de Colombia
0,001% 0,011% 0,016% 0,015% 0,013% 0,018% 0,016% 0,024% 0,019% 0,014% 0,036%
5,49%
2,48%
0,98%
1,56%
0,97%
0,19% 0,12% 0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
4.500.000
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
4,0%
4,5%
5,0%
5,5%
May 19 Jun 19 Jul 19 Ago 19 Sep 19 Oct 19 Nov 19 Dic 19 Ene 20 Feb 20 Mar 20 Abr 20 May 20 Jun 20 Jul 20 Ago 20 Sep 20 Oct 20
Número total de pasajeros
% de PQRs del total de
pasajeros
Al realizar el análisis de la situación vigente, se encuentra que existe una fuerte
correlación entre el incremento de las quejas y las afectaciones sufridas por el COVID. En
este sentido, como se puede observar en la Gráfica 1, a medida que disminuye el número
de pasajeros por las restricciones impuestas durante la pandemia, el porcentaje de quejas
se eleva significativamente. Es de resaltar, que, ni siquiera en el peor mes de la operación
en Colombia, este porcentaje superó el 5,5%. De igual manera, según los datos emitidos
por la Superintendencia de Transporte, cerca del 62% de las quejas recibidas tras la
declaratoria de emergencia, tuvieron como razón o motivo el COVID-19. El análisis de la
información dentro de las principales tipologías de quejas, se encuentran el reembolso y
el cambio de itinerario, representando el 82,5% del total de quejas presentadas. De esta
manera, se evidencia en los datos de las PQRs presentadas ante la Superintendencia de
Transporte que la situación actual es responsable en mayor medida del cambio
significativo en los comportamientos de viajes en la denominada “nueva realidad”.
Adicionalmente, los terceros de la cadena de valor como son concesionarios y la
autoridad aeronáutica muchas de las veces son responsables de las demoras de los
vuelos en el país. Es importante, generar responsabilidades en la presentación de
servicios y así mejorar la calidad del transporte aéreo en Colombia. De acuerdo a los
datos de solo de algunos meses de este año, desde el 29 de mayo al 20 de septiembre de
2021 se han corrido 295 programas de demora en tierra, más conocido como GDP por
sus siglas en ingles y ha afectado a mas 4.119 vuelos y un aproximado de 816.756
pasajeros, imposibilitando el cumplimiento de los diferentes itinerarios de vuelo de las
compañías aéreas por responsabilidad de un tercero.
Con esto en mente, restaurar la conectividad es vital para el restablecimiento del sector, el
turismo y aportar a la recuperación de la senda de crecimiento de la economía nacional.
Para tal fin, el sector podría retornar a las rutas establecidas pre-covid o emprender en la
apertura de nuevas rutas que no están siendo atendidas. Sin embargo, para llevar a cabo
la segunda opción es necesario realizar un análisis detallado de las condiciones de
mercado y de los costos para operar esta ruta, generando la viabilidad de la misma. Como
estrategia de regeneración del mercado colombiano, se evidenció que para el 2020 la
creación 42 rutas regulares nuevas y el los primero tres meses del 2021 se han creado 25
rutas adicionales.
No obstante, las dinámicas de mercado no solo son afectadas por los cambios de
mercado, sino por la situación normativa o regulatoria del país. En este sentido, es claro
que la protección al usuario es de vital importancia, sin embargo, esta debe ser realizada
de manera responsable y coherente con la situación actual. De lo contrario, los cambios
regulatorios o normativos que incrementan las cargas a las aerolíneas generarían
barreras de entrada normativas, incrementando el costo de oportunidad de incursionar en
nuevas rutas, que por sus características no cuentan con varias frecuencias y usualmente
los retornos de las mismas son negativas mientras se estabiliza la ruta y se alcanzan los
puntos de equilibrio.
Por otro lado, es importarte comprender que esta industria contiene grandes retos y
desafíos constantes, dado que es uno de los sectores más globalizados. Una
consideración para la viabilidad económica de esta industria, es que las sillas del avión
son perecederas, pues perecer es dejar de ser según la Real Academia de la lengua
española. En otras palabras, si el vuelo cierra, la silla deja de existir en el inventario de la
línea aérea y esta desaparece para siempre, ya que la silla vacía de un vuelo, no puede
comercializarse más tarde. Esta es la razón por la cual este sector tiene una regulación
especial y su derecho de retracto debe ser diferente y especial. La aerolínea necesita
contar con la certeza de sus viajeros con el fin de saber cómo cubrirá sus costos de
operación. Gracias a este retracto especial, los consumidores pueden acceder a tarifas
más económicas en el mercado. Si la aerolínea no logra vender la silla que el pasajero no
va a ocupar, se incrementan los costos por silla ocupada, lo que conllevaría a un
incremento de las tarifas.
Por las razones anteriormente expresas, un ejercicio legislativo que inicialmente parte del
principio loable de proteger a los consumidores, de hacerse sin tener en cuenta el impacto
del mismo, podría generan desincentivos a la inversión, que a su vez impedirían la
creación de nuevas rutas o la recuperación de las que se han perdido por la crisis que
atraviesa el sector, evitando un proceso de recuperación eficaz y sostenido
proporcionando los beneficios adicionales que traería esta conectividad en términos de
empleos y contribución al PIB, impulsando el turismo y la dinamización de la recuperación
de la senda de crecimiento de la economía en general.
En este sentido, es fundamental la promulgación de una Ley a fin de fortalecer la
protección de los usuarios del servicio de transporte aéreo público doméstico de
pasajeros, sin embargo, es importante tener en cuenta el contexto por el cual pasan las
líneas aéreas tras la pandemia del COVID-19.
Anteriormente, el Representante Liberal por el Valle del Cauca, Fabio Arroyave Rivas,
presentó el proyecto de ley número 187 de 2018 Cámara, el cual fue archivado por falta
de trámite legislativo. Así mismo, el Representante radicó un nuevo proyecto de ley el 21
de agosto de 2019 con serial legislativo 194 de 2019 Cámara. Dichas iniciativas contaban
con información del 2018 y por tal motivo se hace necesario actualizar la información de
PQR al presente año.
4. MARCO JURÍDICO
del Estado de intervenir en la regulación, control y vigilancia de la calidad de bienes y
servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, en este caso específico a los usuarios del
transporte aéreo en Colombia.
De conformidad con el artículo 68 de la Ley 336 de 1996, el transporte aéreo es un
servicio público esencial, condición que implica que el Estado debe garantizar su
continua, eficiente y adecuada prestación en condiciones seguras, objetivas y equitativas,
como consecuencia del respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y
libertades fundamentales.
Tal y como lo ha reconocido la Corte Constitucional en sentencia T - 987 de 2012, la
intervención estatal en materia de transporte tiene por objeto “garantizar la seguridad,
eficiencia y calidad del servicio prestado, a través de la fijación de condiciones técnicas
que permitan cumplir con esas condiciones”, y está dirigida también a “asegurar el acceso
objetivo y equitativo de las personas a las prestaciones propias del servicio público
correspondiente”.
En referencia tanto a la función de garantizar eficiencia, seguridad y calidad como a la de
asegurar el acceso de las personas a las prestaciones de dicho servicio, la Corte
Constitucional en la misma sentencia ha indicado que “tanto una y otra función debe ser
sometida al escrutinio estatal, a través de la inspección, vigilancia y control de la actividad
por parte de un organismo jurídicamente investido de la competencia para ello. En el caso
particular del transporte aéreo, esta función la ejerce la Aerocivil, a partir de las
regulaciones previstas en los RAC”.
En la misma sentencia se ha definido los Reglamentos Aeronáuticos como aquellos que
“configuran la regulación particular y concreta del transporte aéreo en Colombia, son
actos administrativos que determinan las obligaciones específicas de cada uno de los
sujetos involucrados en la prestación y uso de ese servicio público.” En forma expresa, el
artículo 1782 del Código de Comercio, atribuye a la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil, en su calidad de Autoridad Aeronáutica, la función de expedir los
Reglamentos Aeronáuticos.
Igualmente, en la legislación colombiana, siguiendo la tendencia internacional, ha previsto
esquemas de protección al consumidor como la ley 1480 de 2011. En ejercicio de las
facultades, y bajo el reconocimiento de la necesidad de garantizar la vigencia de los
derechos de los usuarios del servicio de transporte aéreo, se considera adecuado que se
brinde oportunidad razonable al pasajero de conocer de manera clara mediante una ley
sus derechos, deberes y obligaciones.
5. ANTECEDENTES NORMATIVOS
A nivel internacional existen tratados ratificados por los Estados que buscan uniformidad
en materia aeronáutica dada su carácter de industria internacional y globalizada. Están los
Convenios Internacionales ratificados por Colombia, los Convenios Bilateral de Aviación,
los Convenios Internacionales del Sistema de Varsovia/29- La Haya/55, Montreal/99 y la
Decisión 619 de la Comunidad Andina.
En la región algunos países han ampliado esta protección a los consumidores por medio
de sus legislaciones y/o normatividad especial. En Colombia, actualmente existe un
régimen de protección al consumidor que se encuentra estipulado en los Reglamentos
Aeronáuticos III. Dicha norma compila diferentes aspectos de aviación civil y no solo
aspectos de los consumidores. La Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil,
en virtud del mandato del artículo 68 de la ley 336 de 1996, es quien tiene el mandado de
expedir estos Reglamentos Aeronáuticos de Colombia -RAC.
6. IMPEDIMENTOS
Atendiendo lo dispuesto por el artículo 291 de la Ley 5 de 1.992, los ponentes sugieren
analizar, discutir y votar con absoluta rigurosidad los impedimentos que se presenten en
el trámite de este proyecto de ley, teniendo en cuenta el artículo 286 de la Ley 5 de
1992 y los diferentes pronunciamientos que hayan proferido la Honorable Corte
Constitucional y el Consejo de Estado con relación al conflicto de intereses.
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