Informe de ponencia para primer debate, pliego de modificaciones y texto propuesto del proyecto de ley número 094 de 2021 Cámara, por medio de la cual se modifica el Código de Extinción de Dominio. Acumulado con el proyecto de ley número 138 de 2021 Cámara por medio de la cual se establece un término de duración para la fase inicial del proceso de Extinción de Dominio y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 24 Septiembre 2021 |
| Fecha | 24 Septiembre 2021 |
| Número de Gaceta | 1303 |
Página 6 Viernes, 24 de septiembre de 2021 Gaceta del Congreso 1303
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE
PROYECTO DE LEY NÚMERO 094 DE 2021 CÁMARA “POR MEDIO DE LA CUAL SE
MODIFICA EL CÓDIGO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO”ACUMULADO CON EL
PROYECTO DE LEY NÚMERO 138 DE 2021 CÁMARA “POR MEDIO DE LA CUAL SE
ESTABLECE UN TÉRMINO DE DURACIÓN PARA LA FASE INICIAL DEL PROCESO
DE EXTINCIÓN DE DOMINIO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
I. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DEL PROYECTO
El 20 de julio de 2021fue radicado el Proyecto de Ley número 094 de 2021 Cámara “Por medio de
la cual se modifica el código de extinción de dominio” de iniciativa de los Honorables Representantes:
Buenaventura León León, Alfredo Ape Cuello Baute, Ciro Antonio Rodríguez Pinzón, Juan Carlos
Wills Ospina, Armando Antonio Zabaraín de Arce, Juan Carlos Rivera Peña, José Gustavo Padilla
Orozco, Wadith Alberto Manzur Imbett, Nidia Marcela Osorio Salgado, Felix Alejandro Chica
Correa, Germán Alcides Blanco Álvarez, Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán, Diela Liliana
Benavides Solarte, Jaime Felipe Lozada Polanco, Yamil Hernando Arana Padaui y Felipe Andrés
Muñoz Delgado.
El proyecto de ley fue publicado en la Gaceta No. 955de 2021 y remitido el 12 de agosto de 2021 a
la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes para su estudio correspondiente,
porque en virtud de la Ley 3ª de 1992 esta Comisión es la competente para conocer la materia.
El 27 de julio de 2021 fue radicado el Proyecto de Ley número 138 de 2021 Cámara “Por medio de
la cual se establece un término de duración para la fase inicial del proceso de extinción de dominio y
se dictan otras disposiciones” de iniciativa de los Honorables Representantes: Juan Fernando Espinal
Ramírez y Gabriel Jaime Vallejo Chujfi y por los Honorables Senadores: Paola Andrea Holguín
Moreno y Alejandro Corrales Escobar.
El proyecto de ley fue publicado en la Gaceta No. 961 de 2021 y remitido el 19 de agosto de 2021 a
la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes para su estudio correspondiente,
porque en virtud de la Ley 3ª de 1992 esta Comisión es la competente paraconocer la materia.
La Mesa Directiva de la Comisión mediante oficio C.P.C.P. 3.1 –0106- 2021, con fecha del 17 de
agosto de 2021designó como ponente único para primer debate del Proyecto de Ley número 094 de
2021 Cámara “Por medio de la cual se modifica el código de extinción de dominio”al Honorable
Representante Juan Carlos Wills Ospina. Posteriormente el día 25 de agosto de 2021 mediante oficio
C.P.C.P. 3.1 –0156 –2021, se informó la acumulación del Proyecto de Ley número 138 de 2021
Cámara “Por medio de la cual se establece un término de duración para la fase inicial del proceso de
extinción de dominio y se dictan otras disposiciones”.
II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El presente proyecto de ley tiene como propósito reformar algunas disposiciones de la ley 1708 del
2014 - Código de Extinción de Dominio; con el fin de adoptar medidas que contribuyan a agilizar el
trámite previsto para el ejercicio de la acción patrimonial de extinción de dominio, por vía del
establecimiento de un término perentorio que dé certeza sobre la duración razonable de este tipo de
procesos en sede de la Fiscalía General de la Nación. Así mismo, con el fin de salvaguardad el derecho
constitucional a la propiedad privada, evitando que la figura de extinción de dominio afecte a terceros
que actúan de buena fe, se adicionaun parágrafo al artículo 16 del Código.
III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
La reforma propuesta prevé disposiciones para conminar a los funcionarios encargados de la
instrucción inicial en los procesos de Extinción de Dominios, a acatar estrictamente el término fijado,
al tiempo que ajusta otras disposiciones vigentes para mantener la sistemática y coherencia del
Código. Este propósito se hace explícito en el artículo 1º del proyecto; en tanto que los artículos
subsiguientes introducen los cambios normativos que se proponen.
El artículo 2º, ajusta el artículo 123 del Código vigente, para dejar claro que el término que se
establece para la duración máxima de la Fase Inicial del trámite, comprende la adopción de la decisión
de archivo o interposición de la demanda, una vez perfeccionada. Con esta disposición se busca
precisar el alcance del término fijado, de manera que no exista duda alguna en su interpretación.
El artículo 3º, introduce un nuevo artículo a la Ley 1708 de 2014, bajo el número y denominación
“ARTÍCULO 123A. DURACIÓN DE LA FASE INICIAL”, que, como se puede extraer desu simple
lectura, concreta el objeto de la iniciativa. Por esta disposición, se pretende fijar un término
diferenciado de duración máxima de esta Fase, teniendo en consideración las eventuales
complejidades de ciertos trámites:
- Doce (12) meses, prorrogables por una única mediante Resolución, para un término total de
dieciocho (18) meses.
- Veinticuatro (24) meses, sin posibilidad de prórroga, en casos de complejidad, derivada de
circunstancias asociadas a la ubicación y número de los bienes, así como el tipo y número de
afectados.
En todo caso, con el fin de armonizar lo previsto en el artículo 89, relativo al término de duración de
las medidas cautelares, en los eventos en los que se adopten, el Fiscal delegado dispondrá de seis (6)
meses para resolversobre el archivo de la actuación o la presentación de la demanda.
El mismo artículo introduce como mecanismo de control, la revisión automática de la Resolución de
prórroga del término inicial, por parte del superior jerárquico del funcionario instructor que la profirió.
La disposición contempla, en su parágrafo, que tras el vencimiento del término y de su eventual
prórroga, el proceso sea reasignado a otro Fiscal, para que, dentro del término de un mes, valore la
evidencia que reposa en el expediente y adopte la decisión que corresponda. Con el relevo, el superior
jerárquico del Fiscal relevado, deberá ejercer las facultades disciplinarias o información a la instancia
competente, así como a las autoridades penales.
El artículo 4º adiciona un parágrafo al artículo 125 de la Ley 1708, alusivo al DESARCHIVO, en
punto de dar claridad sobre el término que se debe observar en casos en los que se reabra la actuación.
El artículo 5º alude a la aplicación del término de duración introducido por la reforma paralos
procesos que, a la entrada en vigencia de esta, se encuentren en fase de inicial. Esto, con el fin de
despejar dudas sobre el alcance de la aprobación de la norma.
El artículo 6°adiciona un parágrafo al artículo 16, en el cual se establece que las causales de extinción
de dominio no procederán cuando el propietario del bien inmueble pruebe que actuó de buena fe
exenta de culpa.
Finalmente,el artículo 7° establece la vigencia de la ley.
IV. CONSIDERACIONES
A continuación,se dividirán las consideraciones así:
1. Antecedentes del proyecto
2. Papel de la Fiscalía en el proceso de Extinción de Dominio
3. Naturaleza del derecho a la propiedad y de la extinción de dominio
4. Buena fe exenta de culpa
5. Titularidad y ejercicio de la acción de extinción de dominio
6. Regulación de la acción de dominio en las legislaciones del continente.
7. Situaciones que pueden llegar a configurar conflicto de interés
1.- Antecedentes del proyecto
Los artículos 34 y 58 de la Constitución Política, obedecen a una decisión político-criminal producto
del ejercicio legítimo del poder Estatal, que estableció el constituyente de 1991 y su finalidad radica
en otorgar al Estado la posibilidad de extinguir todos los derechos patrimoniales ilícitos por origen o
destinación, con el propósito de suprimir las estructuras económicas de la criminalidad organizada.
La extinción de dominio surgió como necesidad institucional, social, política y económica de lucha
efectiva y directa contra los patrimonios ilícitos, por ello, no resulta ser una herramienta irrelevante
sino un mecanismo preciso con la capacidad de combatir en el plano económico y financiero todas
aquellas modalidades de criminalidad organizada en punto de su patrimonio. (Vásquez, 2018, Pag.
13).
Así, la extinción de dominio en materia criminal contempla en resumen dos categorías básicas, esto
Todo derecho de contenido patrimonial y de valoración económica que provenga de manera directa
o indirecta de la comisión de conductas ilícitas representa una transgresión a la PROPIEDAD
LEGÍTIMA, existiendo una ilicitud embrionaria, tornando al titular de ese derecho subjetivo en un
titular formal o aparente de un derecho subjetivo de contenido económico-patrimonial; de otro lado,
en punto de la segunda causal básica (destinación), la misma no hace referencia al modo o forma de
adquisición de los derechos, dado que éste tópico se torna intrascendente, sino que indaga si a través
de actos ilícitos los bienes que se postulan para su extinción fueron medios o instrumentos para la
ejecución de actividades ilícitas que vulneraron u omitieron acciones que dieran cuenta del
cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad. (Vásquez, 2018, Pág. 14)
Colombia es pionero en el mundo en su regulación. La Ley 1708 de 2014 es una legislación creadora
de un cuerpo normativo sistemático que instauró un procedimiento especial en extinción de dominio
(Sentencia C-958 de 2014), compilación modificada por la Ley1849 de 2017. El denominado Código
de Extinción del Derecho de Dominio es una integralidad normativa, metódica, consecuente,
armónica, dotada de principios y reglas que definen el instituto y la acción de extinción de dominio,
ello forja una ruptura sustancial con las legislaciones precedentes. (Vásquez, 2018).
2.- Papel de la Fiscalía en el proceso de Extinción de Dominio
Conforme lo interpretado por la Corte Suprema de Justicia en Auto del 21 de noviembre de 2018,
expediente AP5012-2018, radicado 52776, con ponencia del Magistrado EUGENIO FERNÁNDEZ
CARLIER, y en Auto del 17 de septiembre de 2019, expediente AP3989-2019, radicado 56043, con
ponencia de la Magistrada PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR, en la actualidad se cuenta con cuatro
tipos de procedimientos para el ejercicio de la acción patrimonial de extinción de dominio; en virtud
de cada cual se observa, en la práctica, diferentes promedios de duración de la fase a cargo de la
Fiscalía General de la Nación:
Este procedimiento dispone de una fase inicial, seguido de una resolución en la que se
adoptan medidas cautelares, un periodo de notificaciones personales, práctica de pruebas,
alegatos previos a la decisión del Fiscal instructor de archivar las diligencias o remitir el
caso al juez competente.
El promedio de duración de esta fase oscila entre los 6 y los 8 años, que sumados a 4 a 7
años que generalmente dura la etapa de juicio y apelación, implica una duración total,
aproximada, de entre 10 a 17 años desde el inicio de las actuaciones.1
ii) Ley 1708 de 2014.
1Oficio No. D-009, del once (11) de marzo de 2021, suscrito por el Juez Segundo del Circuito
Especializado de Extinción de Dominio de Bogotá.
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE
PROYECTO DE LEY NÚMERO 094 DE 2021 CÁMARA “POR MEDIO DE LA CUAL SE
MODIFICA EL CÓDIGO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO”ACUMULADO CON EL
PROYECTO DE LEY NÚMERO 138 DE 2021 CÁMARA “POR MEDIO DE LA CUAL SE
ESTABLECE UN TÉRMINO DE DURACIÓN PARA LA FASE INICIAL DEL PROCESO
DE EXTINCIÓN DE DOMINIO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
I. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DEL PROYECTO
El 20 de julio de 2021fue radicado el Proyecto de Ley número 094 de 2021 Cámara “Por medio de
la cual se modifica el código de extinción de dominio” de iniciativa de los Honorables Representantes:
Buenaventura León León, Alfredo Ape Cuello Baute, Ciro Antonio Rodríguez Pinzón, Juan Carlos
Wills Ospina, Armando Antonio Zabaraín de Arce, Juan Carlos Rivera Peña, José Gustavo Padilla
Orozco, Wadith Alberto Manzur Imbett, Nidia Marcela Osorio Salgado, Felix Alejandro Chica
Correa, Germán Alcides Blanco Álvarez, Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán, Diela Liliana
Benavides Solarte, Jaime Felipe Lozada Polanco, Yamil Hernando Arana Padaui y Felipe Andrés
Muñoz Delgado.
El proyecto de ley fue publicado en la Gaceta No. 955de 2021 y remitido el 12 de agosto de 2021 a
la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes para su estudio correspondiente,
porque en virtud de la Ley 3ª de 1992 esta Comisión es la competente para conocer la materia.
El 27 de julio de 2021 fue radicado el Proyecto de Ley número 138 de 2021 Cámara “Por medio de
la cual se establece un término de duración para la fase inicial del proceso de extinción de dominio y
se dictan otras disposiciones” de iniciativa de los Honorables Representantes: Juan Fernando Espinal
Ramírez y Gabriel Jaime Vallejo Chujfi y por los Honorables Senadores: Paola Andrea Holguín
Moreno y Alejandro Corrales Escobar.
El proyecto de ley fue publicado en la Gaceta No. 961 de 2021 y remitido el 19 de agosto de 2021 a
la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes para su estudio correspondiente,
porque en virtud de la Ley 3ª de 1992 esta Comisión es la competente paraconocer la materia.
La Mesa Directiva de la Comisión mediante oficio C.P.C.P. 3.1 –0106- 2021, con fecha del 17 de
agosto de 2021designó como ponente único para primer debate del Proyecto de Ley número 094 de
2021 Cámara “Por medio de la cual se modifica el código de extinción de dominio”al Honorable
Representante Juan Carlos Wills Ospina. Posteriormente el día 25 de agosto de 2021 mediante oficio
C.P.C.P. 3.1 –0156 –2021, se informó la acumulación del Proyecto de Ley número 138 de 2021
Cámara “Por medio de la cual se establece un término de duración para la fase inicial del proceso de
extinción de dominio y se dictan otras disposiciones”.
II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El presente proyecto de ley tiene como propósito reformar algunas disposiciones de la ley 1708 del
2014 - Código de Extinción de Dominio; con el fin de adoptar medidas que contribuyan a agilizar el
trámite previsto para el ejercicio de la acción patrimonial de extinción de dominio, por vía del
establecimiento de un término perentorio que dé certeza sobre la duración razonable de este tipo de
procesos en sede de la Fiscalía General de la Nación. Así mismo, con el fin de salvaguardad el derecho
constitucional a la propiedad privada, evitando que la figura de extinción de dominio afecte a terceros
que actúan de buena fe, se adicionaun parágrafo al artículo 16 del Código.
III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
La reforma propuesta prevé disposiciones para conminar a los funcionarios encargados de la
instrucción inicial en los procesos de Extinción de Dominios, a acatar estrictamente el término fijado,
al tiempo que ajusta otras disposiciones vigentes para mantener la sistemática y coherencia del
Código. Este propósito se hace explícito en el artículo 1º del proyecto; en tanto que los artículos
subsiguientes introducen los cambios normativos que se proponen.
El artículo 2º, ajusta el artículo 123 del Código vigente, para dejar claro que el término que se
establece para la duración máxima de la Fase Inicial del trámite, comprende la adopción de la decisión
de archivo o interposición de la demanda, una vez perfeccionada. Con esta disposición se busca
precisar el alcance del término fijado, de manera que no exista duda alguna en su interpretación.
El artículo 3º, introduce un nuevo artículo a la Ley 1708 de 2014, bajo el número y denominación
“ARTÍCULO 123A. DURACIÓN DE LA FASE INICIAL”, que, como se puede extraer desu simple
lectura, concreta el objeto de la iniciativa. Por esta disposición, se pretende fijar un término
diferenciado de duración máxima de esta Fase, teniendo en consideración las eventuales
complejidades de ciertos trámites:
- Doce (12) meses, prorrogables por una única mediante Resolución, para un término total de
dieciocho (18) meses.
- Veinticuatro (24) meses, sin posibilidad de prórroga, en casos de complejidad, derivada de
circunstancias asociadas a la ubicación y número de los bienes, así como el tipo y número de
afectados.
En todo caso, con el fin de armonizar lo previsto en el artículo 89, relativo al término de duración de
las medidas cautelares, en los eventos en los que se adopten, el Fiscal delegado dispondrá de seis (6)
meses para resolversobre el archivo de la actuación o la presentación de la demanda.
El mismo artículo introduce como mecanismo de control, la revisión automática de la Resolución de
prórroga del término inicial, por parte del superior jerárquico del funcionario instructor que la profirió.
La disposición contempla, en su parágrafo, que tras el vencimiento del término y de su eventual
prórroga, el proceso sea reasignado a otro Fiscal, para que, dentro del término de un mes, valore la
evidencia que reposa en el expediente y adopte la decisión que corresponda. Con el relevo, el superior
jerárquico del Fiscal relevado, deberá ejercer las facultades disciplinarias o información a la instancia
competente, así como a las autoridades penales.
El artículo 4º adiciona un parágrafo al artículo 125 de la Ley 1708, alusivo al DESARCHIVO, en
punto de dar claridad sobre el término que se debe observar en casos en los que se reabra la actuación.
El artículo 5º alude a la aplicación del término de duración introducido por la reforma paralos
procesos que, a la entrada en vigencia de esta, se encuentren en fase de inicial. Esto, con el fin de
despejar dudas sobre el alcance de la aprobación de la norma.
El artículo 6°adiciona un parágrafo al artículo 16, en el cual se establece que las causales de extinción
de dominio no procederán cuando el propietario del bien inmueble pruebe que actuó de buena fe
exenta de culpa.
Finalmente,el artículo 7° establece la vigencia de la ley.
IV. CONSIDERACIONES
A continuación,se dividirán las consideraciones así:
1. Antecedentes del proyecto
2. Papel de la Fiscalía en el proceso de Extinción de Dominio
3. Naturaleza del derecho a la propiedad y de la extinción de dominio
4. Buena fe exenta de culpa
5. Titularidad y ejercicio de la acción de extinción de dominio
6. Regulación de la acción de dominio en las legislaciones del continente.
7. Situaciones que pueden llegar a configurar conflicto de interés
1.- Antecedentes del proyecto
Los artículos 34 y 58 de la Constitución Política, obedecen a una decisión político-criminal producto
del ejercicio legítimo del poder Estatal, que estableció el constituyente de 1991 y su finalidad radica
en otorgar al Estado la posibilidad de extinguir todos los derechos patrimoniales ilícitos por origen o
destinación, con el propósito de suprimir las estructuras económicas de la criminalidad organizada.
La extinción de dominio surgió como necesidad institucional, social, política y económica de lucha
efectiva y directa contra los patrimonios ilícitos, por ello, no resulta ser una herramienta irrelevante
sino un mecanismo preciso con la capacidad de combatir en el plano económico y financiero todas
aquellas modalidades de criminalidad organizada en punto de su patrimonio. (Vásquez, 2018, Pag.
13).
Así, la extinción de dominio en materia criminal contempla en resumen dos categorías básicas, esto
Todo derecho de contenido patrimonial y de valoración económica que provenga de manera directa
o indirecta de la comisión de conductas ilícitas representa una transgresión a la PROPIEDAD
LEGÍTIMA, existiendo una ilicitud embrionaria, tornando al titular de ese derecho subjetivo en un
titular formal o aparente de un derecho subjetivo de contenido económico-patrimonial; de otro lado,
en punto de la segunda causal básica (destinación), la misma no hace referencia al modo o forma de
adquisición de los derechos, dado que éste tópico se torna intrascendente, sino que indaga si a través
de actos ilícitos los bienes que se postulan para su extinción fueron medios o instrumentos para la
ejecución de actividades ilícitas que vulneraron u omitieron acciones que dieran cuenta del
cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad. (Vásquez, 2018, Pág. 14)
Colombia es pionero en el mundo en su regulación. La Ley 1708 de 2014 es una legislación creadora
de un cuerpo normativo sistemático que instauró un procedimiento especial en extinción de dominio
(Sentencia C-958 de 2014), compilación modificada por la Ley1849 de 2017. El denominado Código
de Extinción del Derecho de Dominio es una integralidad normativa, metódica, consecuente,
armónica, dotada de principios y reglas que definen el instituto y la acción de extinción de dominio,
ello forja una ruptura sustancial con las legislaciones precedentes. (Vásquez, 2018).
2.- Papel de la Fiscalía en el proceso de Extinción de Dominio
Conforme lo interpretado por la Corte Suprema de Justicia en Auto del 21 de noviembre de 2018,
expediente AP5012-2018, radicado 52776, con ponencia del Magistrado EUGENIO FERNÁNDEZ
CARLIER, y en Auto del 17 de septiembre de 2019, expediente AP3989-2019, radicado 56043, con
ponencia de la Magistrada PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR, en la actualidad se cuenta con cuatro
tipos de procedimientos para el ejercicio de la acción patrimonial de extinción de dominio; en virtud
de cada cual se observa, en la práctica, diferentes promedios de duración de la fase a cargo de la
Fiscalía General de la Nación:
Este procedimiento dispone de una fase inicial, seguido de una resolución en la que se
adoptan medidas cautelares, un periodo de notificaciones personales, práctica de pruebas,
alegatos previos a la decisión del Fiscal instructor de archivar las diligencias o remitir el
caso al juez competente.
El promedio de duración de esta fase oscila entre los 6 y los 8 años, que sumados a 4 a 7
años que generalmente dura la etapa de juicio y apelación, implica una duración total,
aproximada, de entre 10 a 17 años desde el inicio de las actuaciones.1
ii) Ley 1708 de 2014.
1Oficio No. D-009, del once (11) de marzo de 2021, suscrito por el Juez Segundo del Circuito
Especializado de Extinción de Dominio de Bogotá.
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE DEL PROYECTO DE LEY NÚMERO
094 DE 2021 CÁMARA
por medio de la cual se modica el Código de Extinción de Dominio.
ACUMULADO CON EL PROYECTO DE LEY NÚMERO 138 DE 2021 CÁMARA
por medio de la cual se establece un término de duración para la fase inicial del proceso de Extinción de
Dominio y se dictan otras disposiciones.
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE
PROYECTO DE LEY NÚMERO 094 DE 2021 CÁMARA “POR MEDIO DE LA CUAL SE
MODIFICA EL CÓDIGO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO”ACUMULADO CON EL
PROYECTO DE LEY NÚMERO 138 DE 2021 CÁMARA “POR MEDIO DE LA CUAL SE
ESTABLECE UN TÉRMINO DE DURACIÓN PARA LA FASE INICIAL DEL PROCESO
DE EXTINCIÓN DE DOMINIO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
I. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DEL PROYECTO
El 20 de julio de 2021fue radicado el Proyecto de Ley número 094 de 2021 Cámara “Por medio de
la cual se modifica el código de extinción de dominio” de iniciativa de los Honorables Representantes:
Buenaventura León León, Alfredo Ape Cuello Baute, Ciro Antonio Rodríguez Pinzón, Juan Carlos
Wills Ospina, Armando Antonio Zabaraín de Arce, Juan Carlos Rivera Peña, José Gustavo Padilla
Orozco, Wadith Alberto Manzur Imbett, Nidia Marcela Osorio Salgado, Felix Alejandro Chica
Correa, Germán Alcides Blanco Álvarez, Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán, Diela Liliana
Benavides Solarte, Jaime Felipe Lozada Polanco, Yamil Hernando Arana Padaui y Felipe Andrés
Muñoz Delgado.
El proyecto de ley fue publicado en la Gaceta No. 955de 2021 y remitido el 12 de agosto de 2021 a
la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes para su estudio correspondiente,
porque en virtud de la Ley 3ª de 1992 esta Comisión es la competente para conocer la materia.
El 27 de julio de 2021 fue radicado el Proyecto de Ley número 138 de 2021 Cámara “Por medio de
la cual se establece un término de duración para la fase inicial del proceso de extinción de dominio y
se dictan otras disposiciones” de iniciativa de los Honorables Representantes: Juan Fernando Espinal
Ramírez y Gabriel Jaime Vallejo Chujfi y por los Honorables Senadores: Paola Andrea Holguín
Moreno y Alejandro Corrales Escobar.
El proyecto de ley fue publicado en la Gaceta No. 961 de 2021 y remitido el 19 de agosto de 2021 a
la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes para su estudio correspondiente,
porque en virtud de la Ley 3ª de 1992 esta Comisión es la competente paraconocer la materia.
La Mesa Directiva de la Comisión mediante oficio C.P.C.P. 3.1 –0106- 2021, con fecha del 17 de
agosto de 2021designó como ponente único para primer debate del Proyecto de Ley número 094 de
2021 Cámara “Por medio de la cual se modifica el código de extinción de dominio”al Honorable
Representante Juan Carlos Wills Ospina. Posteriormente el día 25 de agosto de 2021 mediante oficio
C.P.C.P. 3.1 –0156 –2021, se informó la acumulación del Proyecto de Ley número 138 de 2021
Cámara “Por medio de la cual se establece un término de duración para la fase inicial del proceso de
extinción de dominio y se dictan otras disposiciones”.
II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El presente proyecto de ley tiene como propósito reformar algunas disposiciones de la ley 1708 del
2014 - Código de Extinción de Dominio; con el fin de adoptar medidas que contribuyan a agilizar el
trámite previsto para el ejercicio de la acción patrimonial de extinción de dominio, por vía del
establecimiento de un término perentorio que dé certeza sobre la duración razonable de este tipo de
procesos en sede de la Fiscalía General de la Nación. Así mismo, con el fin de salvaguardad el derecho
constitucional a la propiedad privada, evitando que la figura de extinción de dominio afecte a terceros
que actúan de buena fe, se adicionaun parágrafo al artículo 16 del Código.
III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
La reforma propuesta prevé disposiciones para conminar a los funcionarios encargados de la
instrucción inicial en los procesos de Extinción de Dominios, a acatar estrictamente el término fijado,
al tiempo que ajusta otras disposiciones vigentes para mantener la sistemática y coherencia del
Código. Este propósito se hace explícito en el artículo 1º del proyecto; en tanto que los artículos
subsiguientes introducen los cambios normativos que se proponen.
El artículo 2º, ajusta el artículo 123 del Código vigente, para dejar claro que el término que se
establece para la duración máxima de la Fase Inicial del trámite, comprende la adopción de la decisión
de archivo o interposición de la demanda, una vez perfeccionada. Con esta disposición se busca
precisar el alcance del término fijado, de manera que no exista duda alguna en su interpretación.
El artículo 3º, introduce un nuevo artículo a la Ley 1708 de 2014, bajo el número y denominación
“ARTÍCULO 123A. DURACIÓN DE LA FASE INICIAL”, que, como se puede extraer desu simple
lectura, concreta el objeto de la iniciativa. Por esta disposición, se pretende fijar un término
diferenciado de duración máxima de esta Fase, teniendo en consideración las eventuales
complejidades de ciertos trámites:
- Doce (12) meses, prorrogables por una única mediante Resolución, para un término total de
dieciocho (18) meses.
- Veinticuatro (24) meses, sin posibilidad de prórroga, en casos de complejidad, derivada de
circunstancias asociadas a la ubicación y número de los bienes, así como el tipo y número de
afectados.
En todo caso, con el fin de armonizar lo previsto en el artículo 89, relativo al término de duración de
las medidas cautelares, en los eventos en los que se adopten, el Fiscal delegado dispondrá de seis (6)
meses para resolversobre el archivo de la actuación o la presentación de la demanda.
El mismo artículo introduce como mecanismo de control, la revisión automática de la Resolución de
prórroga del término inicial, por parte del superior jerárquico del funcionario instructor que la profirió.
La disposición contempla, en su parágrafo, que tras el vencimiento del término y de su eventual
prórroga, el proceso sea reasignado a otro Fiscal, para que, dentro del término de un mes, valore la
evidencia que reposa en el expediente y adopte la decisión que corresponda. Con el relevo, el superior
jerárquico del Fiscal relevado, deberá ejercer las facultades disciplinarias o información a la instancia
competente, así como a las autoridades penales.
El artículo 4º adiciona un parágrafo al artículo 125 de la Ley 1708, alusivo al DESARCHIVO, en
punto de dar claridad sobre el término que se debe observar en casos en los que se reabra la actuación.
El artículo 5º alude a la aplicación del término de duración introducido por la reforma paralos
procesos que, a la entrada en vigencia de esta, se encuentren en fase de inicial. Esto, con el fin de
despejar dudas sobre el alcance de la aprobación de la norma.
El artículo 6°adiciona un parágrafo al artículo 16, en el cual se establece que las causales de extinción
de dominio no procederán cuando el propietario del bien inmueble pruebe que actuó de buena fe
exenta de culpa.
Finalmente,el artículo 7° establece la vigencia de la ley.
IV. CONSIDERACIONES
A continuación,se dividirán las consideraciones así:
1. Antecedentes del proyecto
2. Papel de la Fiscalía en el proceso de Extinción de Dominio
3. Naturaleza del derecho a la propiedad y de la extinción de dominio
4. Buena fe exenta de culpa
5. Titularidad y ejercicio de la acción de extinción de dominio
6. Regulación de la acción de dominio en las legislaciones del continente.
7. Situaciones que pueden llegar a configurar conflicto de interés
1.- Antecedentes del proyecto
Los artículos 34 y 58 de la Constitución Política, obedecen a una decisión político-criminal producto
del ejercicio legítimo del poder Estatal, que estableció el constituyente de 1991 y su finalidad radica
en otorgar al Estado la posibilidad de extinguir todos los derechos patrimoniales ilícitos por origen o
destinación, con el propósito de suprimir las estructuras económicas de la criminalidad organizada.
La extinción de dominio surgió como necesidad institucional, social, política y económica de lucha
efectiva y directa contra los patrimonios ilícitos, por ello, no resulta ser una herramienta irrelevante
sino un mecanismo preciso con la capacidad de combatir en el plano económico y financiero todas
aquellas modalidades de criminalidad organizada en punto de su patrimonio. (Vásquez, 2018, Pag.
13).
Así, la extinción de dominio en materia criminal contempla en resumen dos categorías básicas, esto
Todo derecho de contenido patrimonial y de valoración económica que provenga de manera directa
o indirecta de la comisión de conductas ilícitas representa una transgresión a la PROPIEDAD
LEGÍTIMA, existiendo una ilicitud embrionaria, tornando al titular de ese derecho subjetivo en un
titular formal o aparente de un derecho subjetivo de contenido económico-patrimonial; de otro lado,
en punto de la segunda causal básica (destinación), la misma no hace referencia al modo o forma de
adquisición de los derechos, dado que éste tópico se torna intrascendente, sino que indaga si a través
de actos ilícitos los bienes que se postulan para su extinción fueron medios o instrumentos para la
ejecución de actividades ilícitas que vulneraron u omitieron acciones que dieran cuenta del
cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad. (Vásquez, 2018, Pág. 14)
Colombia es pionero en el mundo en su regulación. La Ley 1708 de 2014 es una legislación creadora
de un cuerpo normativo sistemático que instauró un procedimiento especial en extinción de dominio
(Sentencia C-958 de 2014), compilación modificada por la Ley1849 de 2017. El denominado Código
de Extinción del Derecho de Dominio es una integralidad normativa, metódica, consecuente,
armónica, dotada de principios y reglas que definen el instituto y la acción de extinción de dominio,
ello forja una ruptura sustancial con las legislaciones precedentes. (Vásquez, 2018).
2.- Papel de la Fiscalía en el proceso de Extinción de Dominio
Conforme lo interpretado por la Corte Suprema de Justicia en Auto del 21 de noviembre de 2018,
expediente AP5012-2018, radicado 52776, con ponencia del Magistrado EUGENIO FERNÁNDEZ
CARLIER, y en Auto del 17 de septiembre de 2019, expediente AP3989-2019, radicado 56043, con
ponencia de la Magistrada PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR, en la actualidad se cuenta con cuatro
tipos de procedimientos para el ejercicio de la acción patrimonial de extinción de dominio; en virtud
de cada cual se observa, en la práctica, diferentes promedios de duración de la fase a cargo de la
Fiscalía General de la Nación:
Este procedimiento dispone de una fase inicial, seguido de una resolución en la que se
adoptan medidas cautelares, un periodo de notificaciones personales, práctica de pruebas,
alegatos previos a la decisión del Fiscal instructor de archivar las diligencias o remitir el
caso al juez competente.
El promedio de duración de esta fase oscila entre los 6 y los 8 años, que sumados a 4 a 7
años que generalmente dura la etapa de juicio y apelación, implica una duración total,
aproximada, de entre 10 a 17 años desde el inicio de las actuaciones.1
ii) Ley 1708 de 2014.
1Oficio No. D-009, del once (11) de marzo de 2021, suscrito por el Juez Segundo del Circuito
Especializado de Extinción de Dominio de Bogotá.
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