Informe de ponencia para primer debate, pliego de modificaciones y texto propuesto al Proyecto de ley Orgánica número 213 de 2021 Cámara - 152 de 2021 Senado, por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el Régimen Especial de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca
| Fecha de publicación | 28 Septiembre 2021 |
| Fecha | 28 Septiembre 2021 |
| Número de Gaceta | 1315 |
Gaceta del Congreso 1315 Martes, 28 de septiembre de 2021 Página 3
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA
NÚMERO 213 DE 2021 CÁMARA – 152 DE 2021 SENADO
por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el Régimen
Especial de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca.
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE Proyecto de Ley Orgánica Número.
213 de 2021 Cámara – 152 de 2021 Senado “Por medio de la cual se desarrolla el
artículo 325 de la Constitución Política y se expide el Régimen Especial de la Región
Metropolitana Bogotá - Cundinamarca”
Bogotá, D.C, septiembre de 2021
Doctor
GERMAN VARÓN COTRINO
Presidente
Comisión Primera Constitucional Permanente
Senado de la Republica
Ciudad
Doctor
JULIO CESAR TRIANA
Presidente
Comisión Primera Constitucional Permanente
Cámara de Representantes
Ciudad
REF. Informe de ponencia para primer debate del Proyecto de Ley Proyecto de Ley
Orgánica Numero. 213 de 2021 Cámara – 152 de 2021 Senado “Por medio de la cual
se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el Régimen
Especial de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca”
Honorables Senadores y Representantes:
En cumplimiento de su encargo, nos permitimos rendir informe de ponencia para primer
debate en las Comisión Primeras del Senado de la Republica y la Cámara de
Representantes, conforme a lo establecido en el artículo 153 de la Ley 5ª de 1992,
al Proyecto de Ley Orgánica Numero. 213 de 2021 Cámara – 152 de 2021 Senado “Por
medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide
el Régimen Especial de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca”
I. TRÁMITE LEGISLATIVO
El 10 de agosto de 2021, el proyecto de Ley fue radicado el Por los Senadores Soledad
Tamayo Tamayo , Germán Varón Cotrino ,Antonio sanguino Páez , Miguel Angel Pinto
Hernandez , Emma Claudia castellanos , Carlos Eduardo Guevara villabon , Carlos
Abraham Jimenez y lore representantes a la Cámara Jennifer Kristin Arias Falla , Juanita
María Goebertus Estrada , José Daniel López Jiménez , Mauricio Andrés Toro Orjuela ,
Oscar Hernán Sánchez León , Gloria Betty Zorro Africano , Buenaventura León León ,
Hernán Humberto Garzón Rodríguez , Juan Manuel Daza Iguarán , José Jaime Uscátegui
Pastrana , Enrique Cabrales Baquero , Juan Carlos Lozada Vargas , Carlos Eduardo
Acosta Lozano , Irma Luz Herrera Rodríguez , Angela Patricia Sánchez Leal , Juan Carlos
Wills Ospina y el Ministro del Interior - Daniel Palacios Martinez, proyecto de Ley Organica
al cual se le asignó el numero 213 de 2021 Cámara – 152 de 2021 Senado “Por medio de
Especial de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca” y se dio el mensaje de
urgencia por parte del Gobierno Nacional.
El 20 de agosto de 2021, la mesa directiva de la Comisión primera de la Cámara de
Representantes nombró como coordinadores ponentes a los representantes Juanita María
Goebertus Estrada y Oscar Sánchez León y como ponentes a los representantes H.R. José
Daniel López Jiménez, Juan Manuel Daza Iguarán, Buenaventura León León, Alfredo
Rafael Deluque Zuleta, Carlos Germán Navas Talero, Luis Alberto Albán Urbano, Juan
Carlos Lozada Vargas.
El de agosto de 2021 la mesa directiva de la Comisión Primera del Senado de la Republica
nombro como coordinadores ponentes a los senadores Germán Varón Cotrino y Miguel
Angel Pinto Hernandez y como ponentes a los senadores Gustavo Petro Urrego, Julian
Gallo Cubillo, Roosvelt Rodríguez Rengifo, Eduardo Emilio Pacheco Cuello, Carlos Eduardo
Guevara villabon, Alexánder López Maya, Paloma Valencia Laserna, Esperanza Andrade
de Osso.
El 6 de septiembre de 2021 en el Recinto del Senado-Capitolio nacional y por la plataforma
zoom, se llevó a cabo audiencia pública oficial, con el ánimo de escuchar las observaciones
y aportes de los ciudadanos.
II Objeto
El proyecto de ley orgánica, tiene por objeto reglamentar el artículo 325 de la Constitución
Política de Colombia, reformado por el acto legislativo 02 de 2020 el cual crea la Región
Metropolitana Bogotá Cundinamarca.
En este sentido se establece su naturaleza, principios, conformación, competencias, toma
de decisiones régimen de financiación, control político y control ciudadano y los
instrumentos y disposiciones para el cabal funcionamiento de la Región Metropolitana,
cuya finalidad es garantizar la formulación y ejecución de políticas públicas, planes,
programas y proyectos de desarrollo sostenible, así como la prestación oportuna y eficiente
de los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo armónico, la equidad, el cierre de
brechas entre los territorios y la ejecución de obras de interés regional.
III CONSIDERACIONES DE LOS PONENTES
Importancia de la Región
La Región Bogotá Cundinamarca se caracteriza por ser el principal centro económico,
poblacional y político del país. Según el censo nacional del 2018, la población de Bogotá
es de 7.412.566 y la de Cundinamarca a 2.919.060 habitantes1, por lo que agregados
superan los 10 millones de habitantes, lo que representa el 22% del total de la población
nacional.
Bogotá-Cundinamarca es la región económica más fuerte del país con un Producto Interno
Bruto (PIB) de USD 104.511 millones, que representa el 31,6% del PIB de Colombia
(Bogotá con el 25,6% y Cundinamarca el 5,97%), superior al aporte de Antioquia (14.5 %),
Valle (9.7 %) y Santander (6.5 %). Es una economía bastante diversificada y, en su
conjunto, registra una alta participación en el aporte de las diferentes actividades
económicas del país. Por lo tanto, su dinamismo y diversidad la convierten en una región
próspera y con muchas potencialidades, especialmente para el mercado interno
(Herrera,2015) Por su parte, la estructura económica de Bogotá está basada, en su gran
mayoría, en los servicios, pues estos representan el 61% de su PIB. De igual forma, la
estructura productiva de Cundinamarca es fuerte en el sector agropecuario e industrial. Lo
anterior indica que, al ver en conjunto Bogotá y Cundinamarca como región, esta se
constituye en un fortín económico, convirtiéndose en la unidad territorial que más aporte
económico le genera al país.
Las provincias que mayor aportan a la economía del Departamento son Sabana Centro,
Sabana Occidente y Soacha. La región cuenta con 530.000 empresas que representan un
34% de las empresas de Colombia. Anualmente se crean más de 65.000 empresas en su
mayoría en los sectores productivos de servicios.2
Adicionalmente, Bogotá - Cundinamarca es la región más importante en el comercio exterior
de bienes de Colombia, con el 44% de las exportaciones nacionales.
Dinámicas Regionales
Una de las principales referencias en la identificación y delimitación de un área funcional de
Bogotá con los municipios de Cundinamar ca la realizó la Misión Sistema de Ciud ades (DNP,
2014) y, de manera específica, el Atlas de la Aglomeración de Bogotá (DNP, 2018). En
1 Dane. Censo Nacional de Población. 2018
2 Fuente Cámara de Comercio de Bogotá. Observatorio de la Región Bogotá Cundinamarca. 2019.
donde una de las principales variables que permiten establecer el grado de integración
funcional es el porcentaje de ocupados en cada municipio que trabajan en Bogotá, lo que
se denomina conmutación laboral. Esta conmutación es un fenómeno potente para el
análisis porque representa un flujo pendular diario entre áreas urbanas dentro de la región
de estudio. Formalmente, Duranton (2015) señala que una unidad espacial, denominada
(A), está relacionada espacialmente con una unidad espacial denominada (B), si un
porcentaje significativo de trabajadores que residen en (A) trabajan en (B) (el umbral
propuesto fue 10%).
En conclusión, el resultado elaborado por el DNP con la metodología propuesta por
Duranton (2015) se obtiene a partir de la aplicación al análisis cuantitativo y no a partir de
discrecionalidades políticas y estratégicas. A partir de esta metodología, el resultado para
el Departamento Nacional de Planeación es una aglomeración de Bogotá conformada por
Bogotá como nodo principal y veintidós municipios: Soacha, Mosquera, Sibaté, Chía,
Funza, Cota, Bojacá, Madrid, Facatativá, La Calera, Cajicá, Tabio, Zipaquirá, Sopó,
Tocancipá, Gachancipá, Guatavita, Sesquilé, Nemocón, Cogua, Tausa y Sutatausa (DNP,
2018).
En efecto, Bogotá y sus municipios cercanos presentan dinámicas funcionales intensas, y
algunas de las problemáticas y vínculos supramunicipales superan los municipios
circunvecinos. Dentro de las dinámicas más destacadas se encuentran: movilidad,
abastecimiento y seguridad alimentaria, servicios públicos domiciliarios, seguridad y
convivencia y medio ambiente.
La movilidad es uno de los factores que evidencia las dinámicas intensas entre Bogotá y
los municipios de Cundinamarca. De acuerdo con la Encuesta de Movilidad (2019), 500 mil
viajes diarios ingresan a Bogotá desde los 18 municipios del área de influencia, con Soacha
ocupando el primer lugar de la relación funcional de conmutación al representar el 51% de
los viajes. Con un 28%, se evidencia como modo principal de transporte intermunicipal al
sistema de Transmilenio (BRT), seguido del automóvil con un 14% y el bus intermunicipal
con un 10,5%. Mientras en Bogotá el tiempo promedio de recorrido, en todos los modos, es
51.9 minutos por trayecto, la duración promedio desde los municipios circunvecinos se
encuentra entre 72 y 116 minutos.
Según datos de la Encuesta de Movilidad de 2019, para Bogotá y 18 municipios, mientras
en Bogotá el costo promedio de viaje de ida y vuelta, al interior de la ciudad, se encuentra
entre $4.800 y $5.000, al igual que el costo de viaje desde y hasta Soacha, para los
municipios de la Sabana los costos promedio de viaje de ida y vuelta a Bogotá se
encuentran en un rango entre $5.000 a $6.500 para algunos municipios vecinos (Chía,
Cota, Funza y Mosquera), hasta llegar a entre $8.500 y $10.500 para otros municipios
alejados (Zipaquirá, Gachancipá, Sopó), y entre $10.500 y $15.000 para el caso de Bojacá.
Estas cifras evidencian una inequidad en cuanto al costo del transporte entre Bogotá y los
municipios vecinos.
Abastecimiento y seguridad alimentaria. De hecho, la operación de abastecimiento de
alimentos de la ciudad de Bogotá es altamente dependiente de los departamentos de la
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Región Central. En 2019 ingresaron a la ciudad 2.366.319 toneladas de alimentos, de los
cuales el 76,3% proviene de los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Tolima, Meta y
Huila, siendo Cundinamarca el primer abastecedor con 987.703 toneladas, equivalentes al
41,74% de los ingresos registrados para la ciudad.3
De las 987.703 toneladas aportadas por el departamento de Cundinamarca en 2019, 830
mil toneladas se distribuyen en 20 productos. Esto demuestra que el departamento no
solamente es el más relevante desde el punto de vista de volúmenes de abastecimiento
para Bogotá, sino que aporta gran variedad de productos a la canasta alimentaria de la
ciudad, debido a sus bondades climatológicas que aseguran una oferta permanente y
diversa.
En materia de servicios públicos domiciliarios, el servicio público de acueducto es prestado
por 162 prestadores en 113 municipios del departamento de Cundinamarca. De estos, 12
prestan en más de un municipio de Cundinamarca y atienden a 2.838.739 suscriptores y,
de este total, el 80% son atendidos por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Bogotá4.
Seguridad y convivencia. Análisis realizados por las Secretarías de Seguridad de Bogotá y
de Gobierno de Cundinamarca, dent ro de la estrategia conjunta Regió n Corazón, confirman
la problemática regional. Las cifras comparativas de comparendos entre 2019 y 2020 del
Registro Nacional de Medidas Correctivas a 2020, muestran un bajo cumplimiento de las
normas de convivencia en las localidades de borde. Ciudad Bolívar, Bosa y Kennedy son
las localidades en las se presentó un aumento mayor, concretando el 69% de las nuevas
contravenciones en 2020 en Bogotá (con 9.466, 5.092, 4.645 casos nuevos
respectivamente), principalmente por no cumplimiento las medidas de aislamiento social
implementadas durante la pandemia.
En cuanto a los delitos de alto impacto, los datos abiertos del SIEDCO de la DIJIN-PONAL
a 2020 muestran que el mayor volumen de reportes se concentra en el Distrito y los
municipios cercanos. De los 92.828 hurtos a personas en Bogotá y Cundinamarca en 2020,
81.588 se reportaron en Bogotá, seguido de Soacha con 3.933, Chía con 788 y Mosquera
con 718. En otros delitos, aunque hay una impor tante concentración en Bogotá y la Sabana,
la situación es más diversa. En materia de homicidios, luego de Bogotá con 1.026 reportes,
se encuentran Soacha con 153, Girardot con 28, Fusagasugá y Mosquera con 14, Zipaquirá
con 11, Madrid con nueve y Sibaté con seis.
Una de las dinámicas más contundentes es el proceso de urbanización de la Sabana, razón
por la cual se adelantó el Estudio de Crecimiento y Evolución de la Huella Urbana para 20
municipios de Cundinamarca, de la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá y la
Secretaría de Planeación de Cundinamarca. Este estudio tuvo el objetivo de identificar y
caracterizar las dinámicas físicas y económicas de crecimiento y concentración, bajo las
tendencias pasadas, presentes y futuras, con el fin de servir como herramienta técnica de
3 Observatorio de la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico. 2019.
4 Estudio sectorial de los servicios públicos domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado. Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios. 2019
apoyo a los entes territoriales, para articular y direccionar los esfuerzos en el planeamiento
de sus políticas de crecimiento y desarrollo.
En cuanto al proceso de ocupación de Bogotá y 20 municipios, el estudio de Huella Urbana5
señala que en Bogotá la huella continua es de 34.612 hectáreas y la dispersa es de 1.424
hectáreas, mientras que en los 20 municipios la huella dispersa es de 12.386 hectáreas y
la continua de 8.948 hectáreas. Los municipios que tienen una mayor huella dispersa son
La Calera, Chía y Sopó en un uso residencial.
El estudio concluye que se ha presentado un desplazamiento de actividades económicas
de Bogotá a los municipios de borde, con la formación de zonas francas en Mosquera,
Gachancipá, Tocancipá, Cota, Facatativá, Funza y Soacha. Igualmente, señala que entre
2010 y 2016 se han ocupado 1.500 hectáreas de espacios protegidos y 1.900 hectáreas de
suelo de alta capacidad agrológica.
Finalmente en materia ambiental, la cuenca del río Bogotá, que involucra a 46 municipios y
al Distrito Capital, determina la necesidad de gestionar de manera articulada la protección
y recuperación del recurso hídrico, en especial del río. Además, la región aprovecha
servicios ambientales que prestan ecosistemas claves para la gestión del agua, como los
páramos de Sumapaz, Guerrero, Chingaza, Rabanal, entre otros. De las 459.690 hectáreas
de áreas protegidas nacionales y regionales incluidas en el Registro Único Nacional de
Áreas Protegidas, las más extensas son: el Parque Nacional Natural Sumapaz, que está
presente en cinco municipios (Gutiérrez, Arbeláez, Pasca, San Bernardo, Cabrera) y el
Distrito; la Reserva de la Cuenca Alta del río Bogotá que cubre parcialmente 27 municipios
(Soacha, Sibaté, Bojacá, Mosquera, Madrid, Zipacón, Facatativá, Sasaima, Subachoque,
Tabio, Tenjo, Cota, Chía, Cajicá, Zipaquirá, Nemocón, Suesca, Cucunubá, Villapinzón,
Chocontá, Sesquilé, Guatavita, Gachancipá, Tocancipá, Sopó, Guasca, La Calera) y
Bogotá; y el Parque Nacional Natural Chingaza, que se extiende sobre áreas de los
municipios de Medina, Gachalá, Fómeque, Junín, Guasca y Choachí, y que soporta el
sistema Chingaza.
En este sentido se hace necesario la reglamentación del funcionamiento de la Región
Metropolitana Bogotá Cundinamarca, para dar solución de manera conjunta a las diferentes
problemáticas que comparten las entidades territoriales de la Región y seguir con la
consolidación en relación a su importancia para el país.
Gobernanza multinivel y ordenamiento del territorio.
Las dinámicas funcionales anteriormente enunciadas, requieren para su adecuado
agenciamiento, dos elementos fundamentales. En primer lugar, un modelo de gobernanza
que parta del reconocimiento y respeto a la autonomía, potencialidades y capacidades de
cada municipio pero que al tiempo permita la toma de decisiones e inversiones conjuntas
5 Secretarías de Planeación de Bogotá y Cundinamarca. Estudio del Crecimiento y evolución de Huella Urbana
de Bogotá Región. Idom. 2019.
para llevar a cabo los proyectos o las políticas públicas de impacto regional sobre una
estructura institucional formal, socialmente reconocida y técnicamente sólida. En segundo
lugar, requiere que dichas decisiones e inversiones se realicen sobre un territorio ordenado,
sostenible y resiliente, para lo cual es necesario que el diseño del territorio cumpla con
criterios de equidad, solidaridad y desconcentración de usos y servicios regionales.
Esto solo puede lograrse a partir de la conformación de una institucionalidad asociativa que
convoque los intereses comunes y la toma de decisiones conjuntas, procurando siempre el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la región y la preminencia de los
beneficios colectivos sobre los intereses particulares en esa dimensión. Esa
institucionalidad es la que se ha previsto en esta ley y con la que se busca cubrir todos los
elementos administrativos y organizacionales necesarios para que funcione
adecuadamente y logre atenderlos grandes retos que la región y sus habitantes enfrentan.
IV Audiencia Publica
Registro de las intervenciones de los participantes en la Audiencia Pública organizada por
el Congreso de la República en el marco del estudio del proyecto de ley 152 de 2021
Senado y 213 de 2021 Cámara, “por medio de la cual se desarrolla el artículo 235 de la
Constitución Política y se expide el régimen especial de la Región Metropolitana Bogotá -
Cundinamarca.
Fecha: 6 de septiembre de 2021
Hora: 10.00 a.m.
Lugar: Recinto del Senado-Capitolio nacional y plataforma zoom
1. Juan Carlos Calderón - representante de las entidades Sin Ánimo de Lucro en el
Consejo Directivo de la CAR. Señaló su oposición a la Región Metropolitana. En su
opinión, Cundinamarca debe ser un departamento independiente del Distrito, debe
contar con su propia capital, por ejemplo, Fusagasugá, Zipaquirá, Soacha. Consideró
que se debe eliminar el artículo 44 del proyecto de ley porque transgrede la participación
ciudadana, ya que no tiene contexto jurídico ni soporte y se quieren disminuir los cinco
miembros de la sociedad civil que en la actualidad tienen asiento en el consejo directivo
de la CAR, quitando un miembro del sector ambiental y un miembro del sector privado
que son fundamentales. Señaló que es inconstitucional cambiar la ley 99 de 1993 y
querer socavar el derecho de representatividad de la sociedad civil.
2. Luis Alejandro Motta Martínez - Consejero CAR Cundinamarca. Manifestó que
existe una discordancia e inconsistencia entre el artículo 325 de la Constitución Política
Política, ya que se le dio facultades al Congreso para modificar el régimen de las CAR.
A su juicio, es inconstitucional el proyecto de ley, ya que afecta el SINA (Sistema
Nacional Ambiental) y la organización de las CAR del país. Preguntó si con la RM, se
va a modificar la ciudad capital de Cundinamarca. Aseguró que se está vulnerando el
derecho de la participación, al no quedar en el Consejo Regional la participación de la
sociedad civil o el sector privado.
3. Sandra Bernal Ramírez –
Presidenta del Clúster de Turismo
Cundinamarca/Bogotá. Preguntó cómo desde la Región Metropolitana se tendrá un
espacio para fortalecer a las micro y pequeñas empresas del sector turismo y como se
logrará su participación en la Región. Manifestó que la alianza entre Bogotá y
Cundinamarca se debe manejar para que no se pierda su identidad rural. Señaló que
se debe generar una seguridad local para los habitantes, extranjeros y visitantes.
Propuso desarrollar la estrategia: “Sorpréndeme Cundinamarca”, mostrando nuestros
potenciales en temas de turismo rural y ecoturístico. Solicitó un espacio real de
participación y un espacio más activo para tratar todos los temas transversales que
tienen que ver con turismo.
4. Patricia González Ávila – Secretaria de Integración Regional de Cundinamarca.
Señaló que la Región Metropolitana, como se menciona el Acto Legislativo, habla de
una región donde no solamente están los municipios circunvecinos, sino que pueden
estar otros municipios más alejados, porque existen interdependencias entre Bogotá y
los municipios. Indicó que, por ejemplo, Cundinamarca, con sus ecosistemas
estratégicos y elementos naturales, es garantía de sostenibilidad ambiental de la Región
y que los municipios del Departamento son fundamentales para la seguridad alimentaria
de la Región al proveer más del 40% de los alimentos que se consumen en Bogotá.
Añadió que conjuntamente Bogotá y Cundinamarca constituyen la Región más
competitiva del país, que aporta más del 30% del PIB nacional y que es el mayor centro
poblado con más de 10 millones de habitantes. Explicó que el proyecto de Ley propone
mantener y preservar la autonomía de los municipios y que éstos ingresan de manera
voluntaria a la Región a través de los concejos municipales que son las entidades que
toman las decisiones más importantes del municipio como la aprobación del Plan de
Desarrollo. Y añadió que de ninguna manera los municipios pueden ser anexados al
Distrito Capital porque la RM es una figura de asociatividad, en el cual las decisiones
se toman por consenso, quienes entran a la RM entran al consejo regional y toman las
decisiones de manera conjunta. Señaló que se realizó un proceso de participación
amplio en el que hemos trabajo de manera articulada entre Cundinamarca y Bogotá,
con más de 100 espacios de participación desde 2020. Concluyó señalando la
importancia de que el Congreso de la República estudie y apruebe la ley orgánica de la
Región metropolitana, para así contar con una verdadera institucionalidad acorde con
la realidad y que permita dar continuidad al trabajo conjunto y de colaboración que hoy
existe entre la alcaldesa de Bogotá y el Gobernador de Cundinamarca para gestionar
los asuntos comunes.
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