Informe de ponencia para primer debate, pliego de modificaciones y texto propuesto del Proyecto de ley número 600 de 2021 Cámara, por la cual se regulan las responsabilidades establecidas en el artículo 47 de la Ley 1098 de 2006 para el reconocimiento, garantía y protección de los derechos de la niñez, la infancia y la adolescencia y se adoptan medidas preventivas para evitar la vulneración de sus derechos. [Protección menores de edad]
| Fecha de publicación | 25 Mayo 2021 |
| Número de Gaceta | 494 |
Gaceta del Congreso 494 Martes, 25 de mayo de 2021 Página 13
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE DEL PROYECTO DE LEY NÚMERO
600 DE 2021 CÁMARA
por la cual se regulan las responsabilidades establecidas en el artículo 47 de la Ley 1098 de 2006 para el
reconocimiento, garantía y protección de los derechos de la niñez, la infancia y la adolescencia y se adoptan
medidas preventivas para evitar la vulneración de sus derechos. [Protección menores de edad].
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE DEL PROYECTO DE LEY No. 600 DE
2021 CÁMARA
“Por la cual se regulan las responsabilidades establecidas en el artículo 47 de la
Ley 1098 de 2006 para el reconocimiento, garantía y protección de los derechos
de la niñez, la infancia y la adolescencia y se adoptan medidas preventivas para
evitar la vulneración de sus derechos. [Protección menores de edad]"
Bogotá D.C., mayo de 2021
Honorable Representante
ALFREDO RAFAEL DELUQUE ZULETA
Presidente
Comisión Primera
Cámara de representantes
Ciudad.
Referencia: Informe de ponencia para primer debate del Proyecto de Ley No. 600
de 2021 Cámara “Por la cual se regulan las responsabilidades establecidas en el
ARTÍCULO 47 de la Ley 1098 de 2006 para el reconocimiento, garantía y protección
de los derechos de la niñez, la infancia y la adolescencia y se adoptan medidas
preventivas para evitar la vulneración de sus derechos."
Respetado señor Presidente:
En cumplimiento del encargo hecho por la Honorable Mesa Directiva de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes y de conformidad con lo
establecido en el Artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, procedemos a rendir informe de
ponencia para primer debate del proyecto de Ley No. 600 de 2021 Cámara, “Por
la cual se regulan las responsabilidades establecidas en el artículo 47 de la Ley 1098
de 2006 para el reconocimiento, garantía y protección de los derechos de la niñez,
la infancia y la adolescencia y se adoptan medidas preventivas para evitar la
vulneración de sus derechos." El Informe de Ponencia se rinde en los siguientes
términos:
Trámite de la iniciativa.
El proyecto de ley No. 600 de 2021 Cámara “Por la cual se regulan las
responsabilidades establecidas en el ARTÍCULO 47 de la Ley 1098 de 2006 para el
reconocimiento, garantía y protección de los derechos de la niñez, la infancia y la
adolescencia y se adoptan medidas preventivas para evitar la vulneración de sus
derechos", fue presentado por la Ministra de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, Karen Abudinen Abuchaibe
y publicado en la Gaceta del
Congreso número 326 de 2021.
El pasado 6 de mayo de 2021, la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes designó como ponentes a los Representantes a la
Cámara Julián Peinado Ramírez (coordinador), Adriana Magali Matiz
(coordinadora), Margarita María Restrepo (coordinadora), Alfredo Deluque Zuleta,
Erwin Arias Betancur, Carlos Germán Navas Talero, Juanita Goebertus, Luis Albán
Urbano y Ángela María Robledo Gómez.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I. Objeto.
II. Antecedentes.
III. Justificación de la iniciativa.
IV. Contenido del proyecto.
V. Conflictos de interés
VI. Impacto fiscal
VII. Pliego de modificaciones
I. OBJETO.
La presente iniciativa tiene por objeto regular las responsabilidades establecidas en
el artículo 47 de la Ley 1098 de 2006 y por el cual se adoptan medidas preventivas
para evitar la vulneración de los derechos de la niñez, infancia y la adolescencia.
La necesidad de reglamentación de esta disposición surge con ocasión del fallo
de Constitucionalidad C-442 de 2009, mediante el cual la Corte Constitucional
resolvió, exhortar al Congreso de la República para que se expidiera la regulación
respectiva que determinara la responsabilidad que le asisten a los medios de
comunicación como consecuencia del incumplimiento de los deberes contenidos
en los numerales 5,6,7 y 8 del artículo 47 en mención.
II. ANTECEDENTES DEL PROYECTO.
Es importante poner de presente que el artículo 47 de la Ley 1098de 2006 establece
una serie de deberes de los medios de comunicación frente a la infancia y la
adolescencia; y en el parágrafo se señala que la violación de alguna de esas
disposiciones genera responsabilidades en cabeza de los medios así:
“ARTÍCULO 47. Responsabilidades especiales de los medios de comunicación. Los
medios de comunicación, en el ejercicio de su autonomía y demás derechos,
deberán:
1. Promover, mediante la difusión de información, los derechos y libertades de
los niños, las niñas y los adolescentes, así como su bienestar social y su salud física y
mental.
2. El respeto por la libertad de expresión y el derecho a la información de los
niños, las niñas y los adolescentes.
3. Adoptar políticas para la difusión de información sobre niños, niñas y
adolescentes en las cuales se tenga presente el carácter prevalente de sus
derechos.
4. Promover la divulgación de información que permita la localización de los
padres o personas responsables de niños, niñas o adolescentes cuando por
cualquier causa se encuentren separados de ellos, se hayan extraviado o sean
solicitados por las autoridades competentes.
5. Abstenerse de trasmitir mensajes discriminatorios contra la infancia y la
adolescencia.
6. Abstenerse de realizar transmisiones o publicaciones que atenten contra la
integridad moral, psíquica o física de los menores, que inciten a la violencia, que
hagan apología de hechos delictivos o contravenciones, o que contengan
descripciones morbosas o monográficas.
7. Abstenerse de transmitir por televisión publicidad de cigarrillos y alcohol en
horarios catalogados como franja infantil por el organismo competente.
8. Abstenerse de entrevistar, dar el nombre, divulgar datos que identifiquen o
que puedan conducir a la identificación de niños, niñas y adolescentes que hayan
sido víctimas, autores o testigos de hechos delictivos, salvo cuando sea necesario
para garantizar el derecho a establecer la identidad del niño o adolescente
víctima del delito, o la de su familia si esta fuere desconocida. En cualquier otra
circunstancia, será necesaria la autorización de los padres o, en su defecto, del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
PARAGRAFO. Los medios de comunicación serán responsables por la violación de
las disposiciones previstas en este artículo. El instituto Colombiano de Bienestar
Familiar podrá hacerse parte en los procesos que por tales violaciones se adelanten
contra los medios."
Es de resaltar que respecto de esta disposición la Corte Constitucional mediante
sentencia C- 442 de 2009 resolvió los cargos de constitucionalidad propuestos en
contra de varias disposiciones de la Ley 1098 de 2006, entre ellas, el parágrafo único
del artículo 47 de la Ley 1098 de 2006. Para el estudio de esta norma, se hizo una
revisión general del artículo y se concluyó que existe una omisión legislativa
respecto a la regulación de las responsabilidades de los medios de comunicación
frente a los derechos de la niñez, infancia y la adolescencia, especialmente en lo
relacionado con el procedimiento sancionatorio aplicable en caso de
incumplimiento de los deberes de los medios de comunicación; por lo que en virtud
de lo expuesto resolvió:
- Exhortar al Congreso de la República para que expida una regulación
integral en la que se determine la responsabilidad de los medios de comunicación
por el incumplimiento de las abstenciones de los numerales 5, 6, 7 y 8 del artículo
47 del Código de Infancia y Adolescencia y las sanciones que ello acarrea.
- Remitir la providencia al Consejo de Estado, para que por intermedio de la
Sala de Consulta y Servicio Civil, para que prepare y entregue en el menor tiempo
posible un proyecto de ley al Congreso de la República, relativo a la forma en que
se determina la responsabilidad de los medios de comunicación por el
incumplimiento de las abstenciones contenidas en los numerales 5, 6, 7 y 8 del
artículo 47 del Código de Infancia y Adolescencia, las sanciones que esto acarrea
y las autoridades competentes para ello.
- Remitir la providencia al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
advirtiendo que es su deber especial como rector del Sistema de Nacional de
Bienestar Familiar y responsable de la articulación de las entidades responsables de
la garantía de derechos de los niños, niñas y adolescentes, realizar el seguimiento
y acompañamiento necesario a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado como al Congreso de la República para la expedición de la ley.
Razón por la cual, el Viceministerio de Conectividad del MinTIC estructuró el primer
borrador del proyecto de ley “Por la cual se regulan las responsabilidades
establecidas en el artículo 47 de la Ley 1098 de 2006 para el reconocimiento,
garantía y protección de los derechos de la niñez, infancia y la adolescencia y se
adoptan medidas preventivas para evitar la vulneración de sus derechos”, el cual
fue socializado y remitido a las entidades con las cuales se ejercerán las
competencias establecidas en el proyecto respecto de las obligaciones a cargo
de los medios de comunicación indicados en el proyecto de ley. En ese sentido el
proyecto se remitió al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a la
Comisión de Regulación de las Comunicaciones (CRC) y a la Superintendencia de
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Industria y Comercio (SIC) para que presentaran las observaciones y sugerencias
respectivas.
Respecto del concepto emitido por la Superintendencia de Industria y Comercio
(SIC), con radicado 20-399174-1-0 del 29 de octubre de 2020, es importante señalar
que la entidad manifestó que:
"(…) El parágrafo del artículo 1º establece que se entenderá como medio
de comunicación, entre otros, el internet, lo que genera amplias dificultades
en la aplicación del proyecto, dado que “El internet” no es una entidad
corpórea o abarcable como son “los medios de comunicación”, “los
proveedores del servicio de televisión” o “las radiodifusores”; por lo que no
existe un sujeto pasivo identificado o identificable a quien exigirle el
cumplimiento de la obligación de promoción y divulgación de información
ni de protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
En ese mismo sentido, deben tenerse en consideración otras problemáticas
que genera la inclusión del internet, tales como: (i) al no ser un medio de
comunicación, no es un ente que define los contenidos que transmite y no
se puede predicar de él el deber de garantizar la protección integral de los
niños, niñas y adolescentes en el “tratamiento y difusión” de información; (ii)
no existe un ente determinado o determinable que, a nombre del “internet”,
puede adoptar un Código de Buenas Prácticas; (iii) no puede predicarse del
internet la “transmisión” o la “circulación” de información dado que son
expresiones que se reservan para radio, televisión y medios impresos
respectivamente; (iv) no es claro el alcance de la responsabilidad social del
internet; (v) “El internet” no es susceptible de franjas horarias, o emisiones ya
que su contenido se encuentra siempre disponible y consiste en una oferta
internacional e interactiva a la que se accede por demanda; y (vi) frente al
“internet” no es clara la obligación de “archivo”, ya que no se precisa si los
30 días de archivo de contenidos de internet se predica de páginas web,
redes sociales, repositorios de información u otras, además, no se tiene en
cuenta la enorme capacidad que se necesitaría para almacenar el alto
volumen de información que circula por dichos medios.
Además de lo anterior, es de suma importancia hacer referencia a las
facultades de esta Entidad que son aludidas en el proyecto de ley (…)".
Razón por la cual, se encontró que, la competencia otorgada mediante el
proyecto de ley para conocer de las infracciones cometidas por los medios
impresos, desbordan las facultades sancionatorias otorgadas mediante la Ley 1480
de 2011 -Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras
disposiciones- en concordancia con el Decreto 975 de 2014 -que la reglamenta-,
pues según lo expuesto en el concepto, la competencia de la SIC es aplicable en
general a las relaciones de consumo y a la responsabilidad de los productores,
proveedores y en particular a quienes intervengan en el suministro de información
de los derechos de la niñez, infancia y la adolescencia en calidad de
consumidores.
Es así, que dicha competencia se encuentra limitada respecto al contenido, la
forma en que se debe presentar la información y la publicidad que sea dirigida a
los niños, niñas y adolescentes, en su calidad de consumidores, es decir, cuando la
finalidad sea la de influir en las decisiones de consumo sobre los mismos, pues de
acuerdo con las disposiciones contenidas en el artículo 30 de la Ley 1480de 2011
“El anunciante será responsable de los perjuicios que cause la publicidad
engañosa. El medio de comunicación será responsable solidariamente solo si se
comprueba dolo o culpa grave.” Por tanto, el objeto de la ley no está dirigido a
regular las relaciones entre los medios de comunicación y los consumidores, como
tampoco determina obligaciones específicas para ellos, diferentes a las
prohibiciones relacionadas con temas de publicidad engañosa.
Por lo anterior, el presente proyecto de ley señala las responsabilidades a cargo de
los medios de comunicación a través de la prestación del servicio de televisión,
radiodifusión sonora y los proveedores de servicio de acceso a internet de internet
-denominados “los medios” en el proyecto de ley-.
III. JUSTIFICACIÓN DE LA INICIATIVA
1. Necesidad de la Ley:
- La Sentencia T- 391 de 2007 precisó que, en Colombia no existen mecanismos que
le permitan a la sociedad ejercer defensa de los derechos de la niñez, infancia y la
adolescencia cuando los medios de comunicación exceden el margen de su
libertad de expresión, pues con ella, la Corte Constitucional revocó las medidas
adoptadas en desarrollo de una acción popular para la protección de los
derechos de la infancia y la adolescencia, en la medida que no había normas
legales que habilitaran la imposición de sanciones a los medios de comunicación.
- La Sentencia C- 442 de 2009 señaló de manera clara y expresa que existe una
omisión legislativa frente al artículo 47 del CIA, porque el ordenamiento jurídico
carece de un régimen sancionatorio que haga efectivo el cumplimiento de los
deberes de los medios de comunicación en relación con la infancia y la
adolescencia. Se indica que las sanciones penales o la acción de tutela solo
permiten defender los derechos individuales de un niño, niña o adolescente, lo cual
es insuficiente, para garantizar el derecho de la sociedad al respeto de los
derechos de la generalidad de los menores de 18 años, en algunos casos
desconocidos por la emisión de programas no aptos para horarios infantiles o
familiares, por la transgresión de su derecho a la intimidad y buen nombre, etc.; por
lo que se indica textualmente:
"De conformidad con lo anterior, la ausencia de regulación del modo en el
que sea determinante y hará efectiva la responsabilidad de los medios de
comunicación cuando estos no cumplan con las abstenciones de los
numerales 5, 6, 7 y 8 del artículo 47 del nuevo Código de infancia y
Adolescencia, implica el incumplimiento de las obligaciones
en el sentido de aplicar preferentemente los derechos de los(as) menores de
dieciocho (18) años y procurar su garantía eficaz. En igual medida, ello
vulnera la obligación dispuesta en los artículos 24 del Pacto Interamericano
de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), 10° Pacto Interamericano de
Derechos económicos Sociales y Culturales y 3° de Convención sobre
Derechos del Niño (CDN), según la cual los Estados deben adoptar medidas
necesarias e idóneas para implementar dicha protección.”1
Lo anterior, generó que la Corte Constitucional EXHORTARA al Congreso de la
República para que expida una regulación que determine la responsabilidad de
los medios de comunicación por el incumplimiento de los deberes de los numerales
5, 6, 7 y 8 del artículo 47 del CIA y las sanciones que ello acarrea; de manera que,
es imperioso e ineludible promover la presente iniciativa legislativa.
La jurisprudencia constitucional ha reiterado en múltiples oportunidades que la
libertad de expresión no es un derecho absoluto y, por tanto, puede ser limitado
por el legislador con base en razones igualmente poderosas desde el punto de vista
de otros derechos y valores constitucionales. En la sentencia C- 442 de 2009 se
expone:
"4- El carácter preferente de las libertades de expresión, información y de
prensa no significa, sin embargo, que estos derechos sean absolutos y
carezcan de límites. Así, no solo no existen en general derechos absolutos,
sino que, en particular, la libertad de expresión puede colisionar con otros
derechos y valores constitucionales, por lo cual, los tratados de derechos
humanos y la Constitución establecen que ciertas restricciones a esta
libertad, que son legítimas. Así, conforme a los artículos 13 de la Convención
interamericana y 19 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones
Unidas, este derecho puede ser limitado para asegurar (i) el respeto a los
derechos o a la reputación de los demás, o para (ii) la protección de la
1 Corte Constitucional, Sentencia C-442 de 2009
seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas. Por ello,
esta Corporación ha también admitido, en numerosas decisiones, ciertas
restricciones a la libertad de expresión a fin de proteger y asegurar, en ciertos
casos concretos, otros bienes constitucionales, como el orden público o los
derechos a la intimidad o al buen nombre".
De otra parte, es importante precisar que en la ponderación entre los derechos de
los niños, niñas y adolecentes frente a la libertad de expresión, deben prevalecer
los derechos de los menores de edad, toda vez que estos tienen una protección
especial constitucional, tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional mediante
"(…) Cuando los derechos de los menores de edad colisionan con la libertad
de expresión se produce un conflicto entre derechos que gozan de especial
protección constitucional. En estos casos, se ha establecido que, en
atención a los mandatos que ordenan dar prevalencia a los derechos de los
niños y al interés superior del menor, la libertad de expresión debe ceder ante
la protección de los derechos de los miembros más jóvenes de la sociedad."
Visto lo anterior, es claro que al legislador debe llenar el vacío legislativo existente
en el tema de régimen sancionatorio a los medios de comunicación que no
cumplan sus deberes frente a los menores de 18 años; para lo cual, deberá tenerse
en cuenta el respeto por la autorregulación, la prohibición de censura y la
eliminación de sanciones que lleven al cierre de medios de comunicación.
2. Análisis Internacional (Derecho Comparado):
Es importante resaltar que en el derecho comparado la generalidad de Estados y
organizaciones supranacionales revisadas cuenta con un régimen sancionatorio
para la protección de la infancia y la adolescencia frente a violaciones de sus
derechos por los medios de comunicación, lo que ratifica que es una materia
pendiente de desarrollo en Colombia.
UNIÓN EUROPEA
A manera de ejemplo, la Directiva Europea 65 del 11 de diciembre de 2007 señala
que los Estados miembros de la Unión Europea deben velar para que las
comunicaciones audiovisuales no produzcan "perjuicio moral o físico a los
menores"; que deberán promover el desarrollo de códigos de conducta por parte
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