Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 55 de 2022 Senado, por medio del cual se desarrolla el Tratamiento Penal Diferenciado para Pequeños Agricultores y Agricultoras que estén o hayan estado vinculados con el cultivo de plantaciones de uso ilícito y las actividades derivadas de este, de acuerdo con las disposiciones del Punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera y el artículo 5° transitorio del Acto Legislativo número 01 de 2017
| Fecha de publicación | 30 Agosto 2022 |
| Número de Gaceta | 998 |
Página 10 Martes, 30 de agosto de 2022 Gaceta del Congreso 998
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 55
DE 2022 SENADO
por medio del cual se desarrolla el Tratamiento Penal Diferenciado para Pequeños Agricultores y Agricultoras que estén
o hayan estado vinculados con el cultivo de plantaciones de uso ilícito y las actividades derivadas de este, de acuerdo
con las disposiciones del Punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conicto Armado y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera y el artículo 5° transitorio del Acto Legislativo número 01 de 2017.
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY No. 055 DE
2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE DESARROLLA EL TRATAMIENTO PENAL
DIFERENCIADO PARA PEQUEÑOS AGRICULTORES Y AGRICULTORAS QUE ESTÉN
O HAYAN ESTADO VINCULADOS CON EL CULTIVO DE PLANTACIONES DE USO
ILÍCITO Y LAS ACTIVIDADES DERIVADAS DE ESTE, DE ACUERDO CON LAS
DISPOSICIONES DEL PUNTO 4.1.3.4 DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN
DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA Y EL ARTÍCULO 5 TRANSITORIO DEL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017”.
En atención a la designación hecha por la presidencia de la Comisión Primera del Senado de la
República, presentamos INFORME DE PONENCIA POSITIVA para primera debate al Proyecto de
Ley 055 de 2022 “Por medio del cual se desarrolla el Tratamiento Penal Diferenciado para
Pequeños Agricultores y Agricultoras que estén o hayan estado vinculados con el cultivo de
plantaciones de uso ilícito y las actividades derivadas de este, de acuerdo con las disposiciones del
punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una
Paz Estable y Duradera y el Artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017”. Con fundamento
en los elementos que expongo a continuación:
I. Trámite de la iniciativa.
II. Objetivo.
III. Justificación.
IV. Contenido.
V. Marco normativo.
VI. Proposición.
I. Trámite de la Iniciativa:
El proyecto en consideración surgió como parte del desarrollo normativo necesario para la
implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y Duradera, particularmente de las disposiciones contenidas en el punto 4.1.3.4. Esta
iniciativa legislativa se radicó en varias ocasiones durant e el periodo legislativo 2018-2022.
Fue radicado el 24 de julio de 2019 en la Secretaría General del Senado de la República por el
senador Julián Gallo Cubillos y otros, se envió el 12 de agosto a la Comisión Primera con el No
Senado 09/19, posteriormente fue archivado.
El 19 de agosto de 2021 el proyecto fue radicado en la Secretaría General del Senado de la
República por el senador Julián Gallo Cubillos y otros, se envió a la Comisión Primera con el No
Senado 104/21 el 19 de agosto de 2021, designando como ponente al senador Luis Fernando
Velasco Chaves, posteriormente fue archivado.
El 26 de julio de 2022 el proyecto fue radicado en la Secretaría General del Senado de la
República por los senadores Pablo Catatumbo, Sandra Ramírez, Imelda Daza Cotes, Omar de
Jesús Restrepo y los representantes Carlos Alberto Carreño, Luis Alberto Albán, Jairo Reinaldo
Cala, Pedro Baracutado, Germán Gómez y el suscrito ponente.
Así mismo y por medio de oficio del 16 de marzo de 2022, la Mesa Directiva de la Comisión
Primera del Senado asignó a tra vés del Acta MD-22 la ponencia al s enador Julián Gallo Cubillos.
II. Objetivo de la Propuesta:
El Proyecto tiene por objeto cr ear mecanismos sociales y admi nistrativos para brindar u n
tratamiento penal diferenciado, transitorio y condicionado, a personas vinculadas a actividades
relacionadas con el cultivo de plantaciones de uso ilícito, con el fin de aportar elementos para la
construcción y consolidación de una Pa z estable y duradera. En esa dirección, s e crean
herramientas que ofrecen alternativas dirigidas a reducir la judicialización, limitar el uso del
encarcelamiento como retrib ución penal y disminuir el tiempo efect ivo de privación de libertad
de aquellos pequeños agricultores y agricultoras que de conformidad con el artículo sexto (6°)
del Decreto Ley 896 de 2017, cumplan con los requisitos para acceder al Programa Nacional
Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito, PNIS, u otros programas de Desarrollo
Alternativo que pudieran poners e en marcha, y se suscriban a ést e hasta dentro del año siguiente
a la entrada en vigencia de la ley, que esté n siendo procesados o hayan sido condenados, por los
Lo anterior responde también a la necesidad de adoptar una nueva política criminal en torno a la
llamada “lucha contra las drogas”, que no se dirija a l a judicialización como medida pri migenia,
sino al perfeccionamiento de p olíticas que aporten a la reconcilia ción nacional, la reconstrucción
del tejido social, el desarroll o económico y social del país; y, en est e caso particularmente, de las
comunidades afectadas por el fenómeno de los cultivos de uso ilícito.
III. Justificación de la Propuesta:
El Acuerdo de Paz plantea como uno de sus puntos fundamentales para la consolidación de una
Paz estable y duradera, encontrar una solución al problema de las drogas ilícitas, entre otras cosas,
a partir de los componentes básicos de la sustitución y erradicación de cultivos de uso ilícito, la
prevención del consumo de sustancias psicoactivas y la lucha contra el narcotráfico y el lavado
de activos. Para contribuir con el propósito de la sustitución y erradicación de cultivos ilícitos, en
el Acuerdo se pactó un tratamiento penal diferencial para pequeños agricultores y agricultoras
vinculados al cultivo, en aras de contribuir a la transformación económica y social de los
territorios afectados por la problemática de las drogas ilícitas e intensificar la lucha contra los
actores u organizaciones dedic adas al narcotráfico.
Como lo plantea el Acuerdo Final, la persistencia del problema de las drogas de uso ilícito, está
ligado a la existencia de condiciones de pobreza y marginalidad, debilidades de la política social
estatal y a la existencia de organi zaciones criminales dedicadas al narcotráfico, que a su vez
inciden en formas específicas de violencia que han atravesado, alimentado y financiado el
conflicto armado interno. En ese contexto, en 30 años de la llamada guerra contra las drogas, esta
ha demostrado su rotundo fracaso, pese a que anualmente el Estado colombiano destina en ella
más de 1 billón de pesos, sin incluir los gastos de seguridad y defensa.
En consecuencia, con ello, el proyecto pretende aportar elementos tendientes a reorientar los
esfuerzos de tal política, con el fin de adoptar medidas legislativas urgentes que respondan
coherentemente a lo acordado entre el Estado de Colombia y las FARC EP, de manera que se
garantice la sostenibilidad del Acuerdo Final y se logre un tratamiento penal razonable y
proporcionado para los pequeños agricultores y agricultoras vinculados a estas plantaciones.
Los cultivos de uso ilícito en los territorios o zonas afectadas trascienden el hecho de economías
o actividades productivas fuera de la legalidad. La adecuación de estas zonas se genera por la
confluencia de una serie de factores asociados en su mayoría a componentes sociales y
económicos que contribuyen a presi onar la vinculación de la población a este tip o de dinámicas,
por la confluencia de situaciones de vulnerabilidad como la indigenci a, marginalidad,
analfabetismo, baja escolaridad, falta de empleo y desarrollo, entre otras.
Ahora bien, según el Informe de Monitoreo de Territorios Afectados con Cultivos Ilícitos 2019,
de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, del total de cultivos de coca en
el territorio nacional, aproxima damente el 81% se concentra en sólo 5 departament os: Nariño,
Putumayo, Norte de Santander, Cauca y Caquetá, y aproximadamente el 44% del área sembrada
se concentra en diez municipios de los primeros cuatro departamentos referidos. Según el anterior
informe publicado por el SIMCI (2018), el 33% de los cultivos de uso ilícito se encuentra en
zonas ubicadas a más de 10km de cualquier centro poblado.
Según el informe recientemente p ublicado, estos fueron los 10 primer os:
Municipio
Departamento
Tibú
Norte de Santander
Tumaco
Nariño
Puerto Asís
Putumayo
El Tambo
Cauca
Sardinata
Norte de Santander
El Charco
Nariño
El Tarra
Norte de Santander
Orito
Putumayo
Tarazá
Antioquia
Barbacoas
Nariño
A su vez, el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI) de la Oficina de
las Naciones Unidas contra la Dro ga y el Delito (UNODC), en el año 2020, reportó “una
reducción del 7% en el área sembrada con coca en el país, pasando de 154.000 hectáreas
(ha) en 2019 a 143.000 ha en 2020”, en conclusión, indica, que la capacidad de obtención de
cocaína por hectárea se ha incrementado en los últimos años a pesar del área sembrada.
El Informe resalta que los departamentos que presentan incrementos notables en el área
reportada entre 2019 y 2020 son:
1. Córdoba 30%.
2. Antioquia 27,5 %.
3. Bolívar 18%.
4. Chocó 18%.
Asimismo, el informe relaciona en cuanto a la tendencia a la reducción el mayor impacto está
asociado a departamentos con una concentración significativa históricamente, así:
1. Caquetá -54%.
2. Putumayo -20%.
3. Nariño -17%.
“En 2020, el potencial de producción de clorhidrato de cocaína pura alcanzó 1.228
toneladas; la producción estimada de hoja de coca fue de 997.300 toneladas métricas
(tm) y en relación con la productividad del cultivo, a nivel nacional, el rendimiento
anual de hoja de coca por hectárea se determinó en 6.4 tm/ha/año.
Respecto a las áreas de manejo especial, 29 % del área con coca en 2020 se concentró
en Parques Nacionales Naturales, Tierras de las Comunidades Negras y Resguardos
Indígenas. De estas tres, solo se observa un leve incremento en Parques Nacionales
Naturales; Catatumbo-Barí continúa siendo el parque natural con mayor afectación.
Desde hace cinco años se consolida una tendencia a la concentración de los cultivos de
coca particularmente en zonas de frontera y en zonas geoestratégicas para el tráfico de
cocaína. Cuando esta concentración se estabiliza por cuatro años o más se establece
un enclave productivo. En 2019 se habían detectado 7 enclaves; en 2020 se consolidan
dos nuevos enclaves (San Pablo-Taracué en Bolívar y Orito-Vides en Putumayo). Los
enclaves productivos ocupan el 16 % del territorio afectado y contienen el 40,5 % de
la coca.”
1
Existe cada vez mayor consenso en torno a que sí las políticas y su implementación en las zonas de
producción ilícita no modifican las condiciones económicas y sociales del territorio afectado, los
cultivos de uso ilícito se mantendrán y se incrementarán con impactos negativos en el mediano y
largo plazo.
III.I Necesidad de implementar estrategias integrales en la solución al problema de las drogas
ilícitas.
Las situaciones de vulnerabilidad enunciadas anteriormente se han exacerbado debido a las políticas
basadas en el uso de la fuerza y el uso del derecho penal para combatir los problemas relacionados a
las drogas de uso ilícito. Esto ha oca sionado impactos sociales y ambiental es que agravan las
condiciones de marginalidad de las poblaciones afectadas por cultivos de uso ilícito.
Según datos de su Dirección, a 31 de diciembre de 2020 se habían inscrito 99.077 familias al
Programa Nacional de Sustitución de Cul tivos de Uso Ilícito, PNIS; entre las que se encuentran
cultivadores de ilícitos, campesinos que no tienen cultivos ilícitos, pero se encuentran en zonas
1 Datos y tendencias del monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos en Colombia (2020).
Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI) de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito (UNODC), Informe año 2020.
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