Informe para ponencia para primer debate al proyecto de Ley Estatutaria número 90 de 2022 Senado, por medio de la cual se establecen garantías para el ejercicio de la movilización y la protesta social como expresión de la participación ciudadana dentro de la apertura democrática y la construcción de paz y duradera
| Fecha de publicación | 09 Noviembre 2022 |
| Número de Gaceta | 1386 |
G 1386 Miércoles, 9 de noviembre de 2022 Página 9
INFORME DE PONENCIA AL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA 090 DE 2022
“POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECEN GARANTÍAS PARA EL EJERCICIO DE LA
MOVILIZACIÓN Y LA PROTESTA SOCIAL COMO EXPRESIÓN DE LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA DENTRO DE LA APERTURA DEMOCRÁTICA Y LA CONSTRUCCIÓN DE PAZ Y
DURADERA.”
El informe de ponencia a continuación está organizado en las siguientes partes:
1. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA.
2. IMPEDIMENTOS.
3. PLIEGO DE MODIFICACIONES.
4. PROPOSICIÓN.
5. TEXTO PROPUESTO PARA EL DEBATE.
1. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA.
1.1. ANTECENTES DEL PROYECTO.
El proyecto de Ley 090 de 2022 fue radicado el 25 de julio de 2022 por parte los Honorables
representantes Carlos Alberto Carreño, Jairo Reinaldo Cala, German Gómez López, Pedro Baracutao
García Ospina, Luis Alberto Albán y los honorables senadores Omar de Jesús Restrepo, Pablo
Catatumbo Torres, Sandra Ramírez Lobo, Imelda Daza Cotes y el suscrito ponente.
El proyecto fue remitido a la comisión primera constitucional y se me designó como ponente único
para el primer debate ante esta honorable Corporación.
De conformidad con la exposición de motivos que acompaña el presente proyecto de Ley se advierte
que tiene su principal antecedente en el Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, en cuyos componentes centrales está el pactado en el
punto 2.2.2. “(…) Garantías para la movilización y la protesta pacífica (…) como formas de acción
política (…)”1
Lo anterior, porque se estableció que:
“(…) La construcción de la paz requiere además de la movilización y participación ciudadana en los
asuntos de interés público, y en particular en la implementación del presente Acuerdo. Eso supone,
por una parte, el fortalecimiento de las garantías y las capacidades para que los ciudadanos y
ciudadanas, asociados en diferentes organizaciones y movimientos sociales y políticos, desarrollen
sus actividades y de esa manera contribuyan a la expresión de los intereses de una sociedad pluralista
y multicultural por diferentes medios, incluyendo la protesta social (...)”2.
1
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, Pág 44.
2
Ibid. Pág 36.
1.2. OBJETO DEL PROYECTO
El presente Proyecto de Ley tiene como objeto reconocer el derecho a la protesta y movilización social,
así como establecer garantías para el ejercicio de éste como expresión de la participación ciudadana
dentro de la apertura democrática y la construcción de paz y duradera
1.3. PROBLEMÁTICA A RESOLVER.
Como ya se venía señalando, en la discusión política nacional recientemente el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo
Final) hace un reconocimiento expreso que el Estado colombiano debe garantizar el derecho a la
movilización y la protesta social como formas legitimas de construcción democrática de país, que está
íntimamente ligado a la salvaguarda de otros derechos de las y los habitantes de nuestros territorios.
El compromiso anterior no es caprichoso, sino que responde a un análisis que parte de comprender
que:
“(…) salta a la vista que salvo “el fortalecimiento de la vigilancia y el control a la acción y los medios
utilizados por las autoridades para el tratamiento de este tipo de actividades” y el “acompañamiento
del Ministerio Público en las movilizaciones y protestas como garante del respeto de las libertades
democráticas, cuando sea pertinente o a solicitud de quienes protestan o de quienes se vean
afectados o afectadas”, no existen medidas normativas concretas que sirvan como fuente precisa para
el goce efectivo del derecho a la protesta y la movilización social.
Por otro lado, la adopción de la doctrina Militar norteamericana desarrollada en el marco de la Guerra
Fría implicó, entre otras, brindar un tratamiento militar y represivo a los ejercicios de protesta y
movilización social desarrollados por diversos sectores sociales. En esa dirección, el Ejército se
“especializó” en tareas de control del orden público y la Policía sufrió un proceso de militarización,
contrariando incluso la misionalidad establecida en la misma constitución cuando ésta anota que la
misión de la fuerza pública está referida al cumplimiento de tareas esenciales del Estado como son
“(...) defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial (...)” En otras palabras, “la
defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden
constitucional”3
A estos argumentos, se suman los hallazgos hechos por la Comisión de la Verdad en su informe final,
que sostiene que “(…) Este fenómeno se refleja en las relaciones cotidianas, en la forma en que el
Estado se despliega en los territorios, y, por supuesto, en las políticas económicas. Treinta años
3 Extracto de la exposición de motivos con la acompañamos la presentación del presente proyecto de Ley. Pág. 12.
después de una Constitución garantista, el país sigue manteniendo privilegios y exclusiones, algo que
se ha visto reforzado por la doctrina del «enemigo interno» (…)”4.
Dicho esto, se puede colegir de manera preliminar que en el marco de la implementación del Acuerdo
Final, en la búsqueda de la apertura política y con una perspectiva democrática de la construcción de
país que ya viene incorporada en la Constitución Política de 1991, es inaplazable e imprescindible
regular mediante esta Ley estatutaria un avance en el reconocimiento de garantías efectivas para el
goce y ejercicio pleno del derecho a la protesta y movilización social, de manera tal que todo el
andamiaje estatal, a través de sus instituciones y autoridades, asuman el deber de protección.
1.3.1. Fragilidad de protección del derecho.
En primer lugar, sea esta la oportunidad para vindicar el espíritu democrático de la Asamblea Nacional
Constituyente en la que se reconocieron varios derechos esenciales para el desarrollo social y político
del país, entre ellos el de reunirse pública y pacíficamente y la libertad de expresión; derechos
fundamentales que a su vez son un limite intangible aún estados de excepción5. Sin embargo, la
Constitución política de 1991 no logró poner fin a la histórica práctica de restricción y criminalización
de la protesta social bajo estas figuras exceptivas, especialmente, por razones de orden público.
Así pues, pese a que la Corte Constitucional tempranamente hizo saber que el orden público es el
“(…) conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad
general y el goce de los derechos humanos (…)”6, también indicó que “(…) el sentido que subyace a
las autoridades de policía no es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo
permitir el más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden público (…)”7,
de lo que puede sustraerse que las autoridades deben estar centradas en la protección de los
derechos de la ciudadanía y su actual debe ajustarse a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, en especial cuando de uso de la fuerza se trate.
Empero lo anterior, tal como se presentó desde la exposición de motivos de este proyecto de Ley,
tales criterios que someten a las autoridades no son lo suficientemente expresos y esto ha llevado a
que, en circunstancias de una aparente colisión de derechos, se opte por las vías que más restringen
libertades fundamentales. Sobre este aspecto nuestro Tribunal Constitucional indicó que “(…) será
tarea de los jueces estudiar las limitaciones constitucionalmente aceptables, mediante la creación de
fórmulas de equilibrio que permitan conciliar el libre ejercicio del derecho y el orden público, así como
armonizar los conflictos del derecho de reunión y manifestación de ciertas personas con el ejercicio
de los derechos fundamentales de los demás (…)”8.
4 Comisión para el Esclarecimiento de la verdad, la Convivencia y la no repetición. Hay futuro sí hay verdad: informe final.
Hallazgos y recomendaciones. Bogotá D.C. 2022. Recuperado de https://www.comisiondelaverdad.co/hay-futuro-si-hay-
verdad Pág. 545.
5 Congreso de la República. Ley 137 de 1994.
6 Corte Constitucional- Sentencia C - 024 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero
7 Ibid.
8 Corte Constitucional. Sentencia T – 456 de 1992. M.P. Jaime Sanín Greiffernstein y Eduardo Cifuentes Muñoz.
Aunado a lo anterior, las dinámicas del conflicto social y armado que han marcado la historia política
del país han marcado la adopción de políticas de estigmatización y criminalización de organizaciones
y movimientos sociales que no han sido proclives al establecimiento, sino que han juntado sus
esfuerzos en la exigencia y construcción de condiciones dignas para la vida. Esto ha estado ligado a
la concepción del enemigo interno que se entiende como “(…) un estigma contra los opositores, bajo
el argumento de que tras sus actuaciones estaban los tentáculos del comunismo internacional. Bajo
esta línea se establecieron sistemas de propaganda, guerra psicológica, reestructuración de las
Fuerzas y lo más riesgoso de todo: el entrenamiento de civiles como apoyo a los militares en la
guerra.”9
Lo anterior, tal como se expuso en la motivación de este Proyecto de Ley “(…) la adopción de la
doctrina Militar norteamericana desarrollada en el marco de la Guerra Fría implicó, entre otras, brindar
un tratamiento militar y represivo a los ejercicios de protesta y movilización social desarrollados por
diversos sectores sociales. En esa dirección, el Ejército se “especializó” en tareas de control del orden
público y la Policía sufrió un proceso de militarización, contrariando incluso la misionalidad establecida
en la misma constitución cuando ésta anota que la misión de la fuerza pública está referida al
cumplimiento de tareas esenciales del Estado como son “(...) defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial (...)” En otras palabras, “la defensa de la soberanía, la independencia,
la integridad del territorio nacional y el orden constitucional”10
En ese sentido, se ha construido un marco legal que favorece la adopción de una política criminal y
de actuar policivo proclives a la persecución de quienes de manera individual o colectiva participan de
dinámicas de movilización y protesta social, tal como lo son el Código penal, la Ley de seguridad
ciudadana y el código de policía, todo lo cual se ha legitimado bajo el argumento que solo las
manifestaciones pacíficas serán susceptibles de protección constitucional11, dejando abierto el
boquete a que las autoridades, especialmente la fuerza pública discierna sobre cuales pueden ser
consideradas como violentas y así objeto de contención o represión de manera indiscriminada12.
Sumado a lo antes dicho, otra debilidad en la protección del derecho a la movilización y protesta social,
que se convierte a su vez en un límite para la implementación integral del Acuerdo Final, es la falta de
herramientas efectivas para exigir de las entidades responsables de proteger los derechos humanos
en el país, especialmente respecto a la Procuraduría General de la Nación, actuaciones permanentes
de control y acompañamiento de las manifestaciones, también la carencia de un marco normativo claro
que permita sancionar a quienes incurran en infracciones contra el derecho en cuestión o en conductas
contrarias a los derechos humanos el marco de la protesta.
9 Comisión de la Verdad. Narrativa histórica. La noción de «enemigo interno». Recuperado de
https://www.comisiondelaverdad.co/la-nocion-de-enemigo-interno
10 Ver página 12 del Proyecto de Ley publicado en la gaceta N° 893 de 2022.
11 Corte Constitucional. Sentencia C - 742 de 2012. MP. María Victoria Calle Correa.
12 Sobre el particular ha escrito de manera reiterada e insistente el profesor Rodrigo Uprimny.
INFORME PARA PONENCIA PARA PRIMER DEBATE
AL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 90 DE 2022 SENADO
por medio de la cual se establecen garantías para el ejercicio de la movilización y la protesta social como
expresión de la participación ciudadana dentro de la apertura democrática y la construcción de paz y
duradera.
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