Informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 008 de 2013 cámara
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 008 DE 2013 CÁMARA. por medio de la cual se modifica la Ley 25 de 1921, y se dictan otras disposiciones.
I. TRÁMITE
El presente proyecto de ley es de iniciativa legislativa y fue radicado por el honorable Senador, Carlos A. Baena López ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes, el 20 de julio de 2013. La publicación del proyecto se efectuó en la Gaceta del Congreso número 516 de 2013, siendo enviado a los suscritos ponentes, mediante oficio fechado el 28 de agosto de 2013, para rendir informe de ponencia para primer debate.
I. EL PROYECTO DE LEY
Según la exposición de motivos del Proyecto de ley número 008 de 2013, este pretende modificar la Ley 25 de 1921, con el propósito de aclarar el concepto de la contribución de valorización, así como el beneficio adquirido por la ejecución de las obras. Además, busca señalar los criterios mínimos para el establecimiento de la valorización, tales como: El proceso de participación de los propietarios o poseedores en la determinación de las obras a construir, los estudios de prefactibilidad de las obras públicas a construirse, y que contemplen criterios técnicos, jurídicos, financieros, ambientales y sociales, el estudio del beneficio que se le genera a la propiedad inmueble con la construcción de la obra, el estudio del eventual perjuicio o desvalorización que pueda afectar a los inmuebles con motivo de la construcción de la obra, y estudios que determinen la capacidad de pago de los propietarios o poseedores de los inmuebles incluidos en la zona de influencia de la obra a construir, teniendo en cuenta las demás cargas tributarias que deban pagar en el mismo periodo fiscal.
Del mismo modo, pretende que la distribución, asignación, discusión, recaudo, y cobro de la contribución de valorización, esté a cargo de la Secretaría de Hacienda o entidad administrativa que haga sus veces dentro del respectivo ente territorial, para lo cual, deberá tener en cuenta el avalúo catastral y la distancia a la obra.
Dispone que las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales podrán decretar la contribución de valorización por beneficio local para financiar la construcción de puentes peatonales y vías locales, y decretar la contribución de valorización por beneficio general para financiar la construcción de obras de malla vial arterial y sus respectivos puentes peatonales y otras obras públicas de gran escala.
Señala que la autoridad catastral de la respectiva entidad territorial, es la encargada de realizar el censo predial de los inmuebles que se beneficiarán con la construcción de obras públicas. Indica que para la conformación del censo predial, la Superintendencia de Notariado y Registro contribuirá con la entrega de la información de su competencia, así como otras dependencias, entidades o empresas que dispongan de información actualizada, para lo cual podrán realizarse convenios interadministrativos que garanticen la gratuidad y oportunidad de la misma.
Autoriza que la contribución por beneficio local se cobre después de la construcción de las obras públicas y que la contribución por beneficio general pueda cobrarse antes, durante o después de la construcción de las obras, entre otros aspectos.
El proyecto de ley bajo estudio, consta de seis artículos.
II. ANTECEDENTES, OBJETO Y CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
La Ley 25 del 8 de noviembre de 1921, por primera vez aborda el tema de la valorización dentro del ordenamiento jurídico colombiano, es así como en su artículo 3° dispone lo siguiente: ¿El impuesto directo de valorización, cosiste en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público o local, como limpia (sic) y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender a los gastos que demanden dichas obras¿.
El artículo 18 de la Ley 1ª de 1943 por su parte, señala que los municipios (capitales departamentales) pueden exigir el impuesto de valorización establecido por las Leyes 25 de 1921 y 195 de 1936, teniendo en cuenta el mayor valor que reciban los predios favorecidos con las obras de servicio público, aunque no hayan sido ejecutadas por el municipio sino por la nación, el departamento o cualquier otra entidad de carácter público.
El artículo 1° del Decreto-ley 1604 de 1966, define el impuesto directo de valorización, consagrado en el mencionado artículo 3° de la Ley 25 de 1921, como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, señala además, que se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y añade que en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.
El artículo 234 del Decreto-ley 1333 de 1986, por medio del cual se expide el Régimen Municipal, define el mismo impuesto de valorización establecido en el artículo 3° de la Ley 25 de 1921, como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, e indica que se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquier otra entidad de derecho público y que beneficie la propiedad inmueble, y además, señala que en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.
Como queda en evidencia, ambos decretos-ley, definieron el tributo como una contribución de valorización y no como un impuesto directo de valorización, igualmente, en ambos Decretos se extendió la contribución de valorización a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble.
La Corte Constitucional en Sentencia C-155 de 2003, consideró que la contribución de valorización contemplada en el Decreto-ley 1604 de 1966, que se incorporó a la legislación permanente por medio de la Ley 48 de 1968, reúne los requisitos exigidos por el artículo 338 de la Constitución Política que señala lo siguiente: ¿En tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo¿.
Para la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la contribución de valorización dentro del modelo tributario colombiano, es una contribución especial, no un impuesto. Criterio que es consecuente con la evolución legal en esta materia.
Precisamente la Sentencia C-155 de 2003, aborda el tema de la siguiente manera:
¿En el caso de la valorización, la jurisprudencia y la doctrina coinciden en considerar que el modelo normativo acogido desde 1966 hace referencia a una ¿contribución especial¿, es decir, a la compensación por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad¿.
Respecto del alcance de la contribución especial de valorización o contribución de valorización, afirma lo siguiente:
¿La contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas sino a un sector de la población que está representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública¿.
Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una ¿imposición de finalidad¿, esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia.
La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1° del artículo 317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y que...
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