Informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 112 de 2004 senado
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 112 DE 2004 SENADO. por la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones, acumulado con el proyecto de ley número 157 de 2004 Senado, por medio de la cual se modifica parcialmente la Ley 270 de 1996 y se dictan otras disposiciones para propender por el acceso efectivo a la justicia. y con el Proyecto de ley número 158 de 2004 Senado, por la cual se reforma la justicia: Justicia pronta y eficaz.
Bogotá, D. C., 25 de noviembre de 2004
Doctor JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS
Presidente
Comisión Primera Constitucional Permanente
Senado de la República
E. S. D.
Señor Presidente:
Con toda atención nos permitimos rendir informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 112 de 2004 Senado, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones, presentado por el Consejo Superior de la Judicatura, acumulado con el Proyecto de ley número 157 de 2004 Senado, por medio de la cual se modifica parcialmente la Ley 270 de 1996 y se dictan otras disposiciones para propender por el acceso efectivo a la justicia, presentado por el Gobierno Nacional a través del señor Ministro del Interior y de Justicia y con el Proyecto de ley número 158 de 2004 Senado, por la cual se reforma la Justicia: Justicia pronta y eficaz, presentado por el honorable Senador Carlos Moreno de Caro.
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Antecedentes del proyecto de ley
Nos permitimos analizar y someter a consideración de la Corporación una propuesta que integra los aspectos principales y fundamentales de las tres iniciativas legislativas sobre la reforma a la administración de la justicia que se han presentado y acumulado, a saber:
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Proyecto de ley número 112 de 2004 Senado, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones, presentado por el Consejo Superior de la Judicatura y publicado en la Gaceta del Congreso número 493 del 2 de septiembre de 2004;
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Proyecto de ley número 157 de 2004 Senado, por medio de la cual se modifica parcialmente la Ley 270 de 1996 y se dictan otras disposiciones para propender por el acceso efectivo a la justicia, presentado por el Gobierno Nacional a través del señor Ministro del Interior y de Justicia y publicado en la Gaceta del Congreso número 690 del 9 de noviembre de 2004;
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Proyecto de ley número 158 de 2004 Senado, por la cual se reforma la Justicia: Justicia pronta y eficaz, presentado por el honorable Senador Carlos Moreno de Caro y publicado en la Gaceta del Congreso número 710.
Con el propósito de conocer diferentes perspectivas y ampliar espacios de participación se realizaron 4 foros, en Barranquilla, Medellín, Cúcuta y Cali y una Audiencia Pública en Bogotá mediante convocatoria de la Comisión Primera del honorable Senado de la República.
La presente ponencia comienza por una parte con una aproximación a un diagnóstico de la Justicia en Colombia, el cual pone de presente un análisis sobre el alcance de la Justicia, la situación de atraso judicial, la eficiencia de la Administración de Justicia, la grave situación financiera del sector y finalmente la percepción ciudadana que permite una valoración en términos de legitimidad. En una segunda parte se plantean las diferentes estrategias en términos de política legislativa.
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Aproximación a un diagnóstico de la justicia en Colombia
2.1 El alcance de la Justicia en Colombia
Una de las funciones fundamentales del Estado Social de Derecho es resolver en derecho y equitativamente los conflictos entre los habitantes de su territorio. En este sentido caben varias preguntas: ¿Cuántos conflictos se generan en Colombia y de ellos cuántos son resueltos gracias a la acción del Estado? ¿Cuántos a través de la administración de justicia? ¿Cuántos a través de mecanismos alternativos de conflictos?
¿Desde la Constitución de 1991 aumentaron las soluciones de justicia frente al comportamiento de la demanda de justicia? ¿De qué tamaño es la criminalidad oculta o el volumen de conflictos cuya solución no se lleva al Estado o a los sistemas sociales legales para la conciliación de conflictos? Muchas de estas respuestas contribuirán a delinear un diagnóstico serio que permita formular una política legislativa. 2.1.1 Demanda de Justicia y Criminalidad Oculta
Durante el año 2002 la demanda de justicia ascendió a 2.5 millones de procesos según el Consejo de la Judicatura o 2.1 millones según la Contraloría General, incluidas las actuaciones de la Fiscalía General1. Al mismo tiempo, en el mismo año fueron atendidos 2.4 millones de asuntos según el Consejo o 1.8 millones según la Contraloría.
¿Cómo ha evolucionado la demanda en los últimos años? Según la Contraloría, desde 1997 y hasta 2000, el número de litigios que anualmente se sometieron a consideración de la Rama Judicial2 mostró una tendencia creciente al pasar de 1.7 millones a 2.1 millones en el 2000. Para dicha época el porcentaje correspondiente a la Fiscalía representa el 54%.
Hasta ahí entonces los conflictos llevados ante la Justicia formal cada año en Colombia. No obstante, desde 1991 se promovió también una salida adicional para la solución alternativa de conflictos. Pocos estudios permiten hacer un balance. No obstante, algunos avances de la Contraloría arrojan las siguientes cifras: En el 2003 la Contraloría estima que la demanda anual en los centros de conciliación es apenas de 26.071 y de 423 ante los Tribunales de Arbitramento. Al mismo tiempo se estiman en 7.000 los usuarios de los jueces de paz.
Desde luego, las cifras en materia de conciliación son claramente parciales dada la diversidad de instituciones de la sociedad civil comprometidas con estas acciones y la mediación. Al mismo tiempo no existen cifras consolidadas acerca del volumen de asuntos contenciosos resueltos mediante la acción de instituciones administrativas como las Inspecciones de Policía, las Superintendencias, los Ministerios, etc.
Queda entonces el interrogante, por una parte, acerca de la dimensión de los conflictos no resueltos por el sistema formal de justicia habiendo sido presentados a la misma y, por otra, ¿cuál es la dimensión de los conflictos de la sociedad colombiana que no son llevados ante el Estado para su solución?
El primer interrogante suscita una delicada controversia estadística entre el Consejo Superior de la Judicatura y la Contraloría General de la Nación. Según la Contraloría, los inventarios, o el número de procesos que se encuentran a la espera de una decisión es de 7.8 millones en el 2002, se resuelven en dicho año 1.8 millones, lo cual deja un remanente pendiente de 6 millones de asuntos para el año 2003.3 Para el Consejo de la Judicatura el volumen de inventarios es bien diferente: 2.8 millones de procesos.
Por otra parte, ¿cuántos de los conflictos no se llevan ante la justicia formal? La respuesta solo puede aproximarse en materia penal donde existen algunas encuestas de los últimos años. Se advierte que los conflictos penales se acercan a la mitad de las controversias de otra naturaleza. En efecto, encuestas del último decenio muestran que en 1985 un 80% de los colombianos no denunciaba los delitos mientras que para 1997 más del 50% denuncia y en consecuencia la criminalidad oculta se reduce a cerca del 45%.
Por su parte, una encuesta del Centro Nacional de Consultoría...
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