Informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 88 de 2006 senado
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 88 DE 2006 SENADO. PLIEGO DE MODIFICACIONES, por medio de la cual se establece el tratamiento de las pequeñas causas en materia penal.
Doctor
EDUARDO ENRIQUEZ MAYA
Presidente
Comisión Primera
Honorable Senado de la República
Ciudad.
En cumplimiento del honroso encargo por usted encomendado, atentamente nos permitimos rendir informe de Ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 88 de 2006 Senado, por medio de la cual se establece el tratamiento de las pequeñas causas en materia penal, en los siguientes términos:
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Sobre el régimen de las contravenciones a partir de la Constitución Política de 1991
En 1991 el legislador por medio de la Ley 23 y en el marco de la política de descongestión de despachos erigió en contravenciones algunas conductas que eran consideradas como delitos en el estatuto penal vigente para esa época y entregó su conocimiento a los inspectores penales de policía o a los inspectores de policía quienes podían imponer la sanción de multa o el arresto.
La Constitución Política de 1991 estableció en su artículo 28 transitorio que mientras se expedía la ley en la que se asignara a las autoridades judiciales el conocimiento de las conductas sancionadas con arresto, se autorizaba a las autoridades administrativas (de policía) el conocimiento de dichas conductas.
Este artículo transitorio fundamentó el fallo de la Corte Constitucional donde se declaró constitucional la facultad de las autoridades administrativas (inspectores de policía) para conocer de las conductas que tenían como sanción la privación de la libertad, en forma condicionada mientras el Congreso expedía la ley que entregaba dicha facultad a las autoridades judiciales:
¿Frente a la nueva Constitución Política, concluye la Corte que ninguna autoridad administrativa podrá imponer pena de privación de la libertad, excepción hecha de la situación temporal prevista en el artículo 28 transitorio de la Constitución. La Constitución Política de Colombia es celosa en la guarda de la libertad personal y no es un azar que el artículo 28 establezca como condición esencial para que a una persona se le prive de su libertad, el que sea un funcionario judicial quien la decrete, con la rigurosa observancia de las demás exigencias que allí mismo se señalan. La Corte Constitucional procederá en cada caso a declarar la constitucionalidad de las normas acusadas que atribuyan a las autoridades de policía la facultad de privar de la libertad a las personas e imponer penas de arresto; pero se trata de una constitucionalidad condicionada puesto que ella se fundamenta en el artículo 28 transitorio, por lo cual sólo opera hasta tanto el legislativo expida la ley que le confiera por vía definitiva a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionados actualmente con pena de arresto¿ . Corte Constitucional, Sentencia C- 024 de 1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
En 1995 la Corte Constitucional declaró inconstitucional mediante Sentencia C-466 el Decreto de Conmoción Interior 1370 en desarrollo del cual el Presidente había expedido los Decretos 1410 y 1724 de 1995 en los que el mandatario creaba nuevas contravenciones. Para la Corte: ¿Los hechos narrados no tienen el carácter de coyunturales, transitorios ni excepcionales, que deban ser conjurados mediante medidas de excepción, sino que constituyen patologías arraigadas que merecen tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales¿.
Al declarar la inexequibilidad del proyecto de conmoción interior los decretos que lo desarrollaban quedaban sin piso jurídico.
Ante esto, el Presidente de la República presentó al Congreso de la República un proyecto de ley que buscaba entregar a los jueces penales el conocimiento de las contravenciones de acuerdo al mandato del artículo 28 de la Constitución Política. Este proyecto a la postre se convirtió en la Ley 228 de 1995 la cual tipificó como contravenciones la posesión injustificada de instrumentos para atentar contra la propiedad; el porte de sustancias; el ofrecimiento o enajenación de bienes de procedencia no justificada; el hurto calificado; el hurto agravado; las lesiones personales culposas; las lesiones personales culposas agravadas; el ofrecimiento, venta o compra de instrumento apto para interceptar la comunicación privada.
Posteriormente, la Ley 228 fue prácticamente derogada por el Código de Procedimiento Penal del año 2000, pues en este estatuto, en un artículo transitorio, se determinó que los jueces municipales continuarían conociendo de los procesos iniciados antes de la vigencia del Código (Ley 600 de 2000) por las conductas consideradas como contravenciones en la Ley 228 de 1995, aplicando el trámite previsto en esta, lo que significaba que a partir de la entrada en vigencia del código del 2000 sería la Ley 600 la aplicable a las contravenciones consagradas en la normatividad del año 95. Sin embargo muchas de las conductas que en la Ley 228 eran consideradas contravenciones se convirtieron en delitos con el Código Penal como las lesiones culposas, lesiones culposas agravadas y el hurto calificado. Posteriormente con la Ley 745 de 2002 se tipificaron como contravenciones el consumo y porte de dosis personal de estupefacientes o sustancias que produzcan dependencia, y se señaló un trámite que estaba referido a la Ley 228 de 1995, aspecto que fue declarado inconstitucional por la Corte Constitucional en Sentencia C-101 de 2004, con lo cual dichas contravenciones quedaron sin procedimiento alguno.
Para la Corte a pesar de que el artículo 5° de la Ley 745 de 2002 consagró un procedimiento, este resultaba a todas luces indeterminado por lo que vulneraba el artículo 29 de la Constitución Política.
En efecto, el artículo 5° de la ley en comento fue declarado inexequible en lo que tiene que ver con las normas que haciendo parte del cuerpo normativo de la Ley 228 de 1995 servirían como base para el procedimiento contravencional de la Ley 745. Sin embargo para la Corte Constitucional si bien esta fórmula de remisión es válida no lo es el que se tomen normas aisladas de un procedimiento ajeno que no permite saber con precisión el contenido del mismo. Por esto, para el alto tribunal la técnica de remitir a los artículos 21 inciso 1°, 22, 23, 24 y 26 de la Ley 228 de 1995 da lugar a un trámite ¿indeterminado, incompleto y falto de claridad¿.
Para la Corte el hecho de tomar en consideración una normatividad procesal incoherente conlleva a que aspectos importantes como el archivo de las diligencias, el ejercicio de la acción civil, la aceptación de responsabilidad del imputado y el régimen de nulidades, entre otros, queden obviados como sucede en la redacción del artículo 5° de la Ley 745 de 2002 con lo cual se menoscaba el principio de legalidad:
¿La conducta punible, el proceso y la pena son las categorías fundamentales del sistema penal. En las sociedades civilizadas cada una de esas categorías debe ser determinada por la ley y debe estarlo de manera cierta, previa y escrita. Cierta, por cuanto debe definirse con certeza el ámbito de las prohibiciones, procesos y sanciones de tal modo que los ciudadanos sepan a qué atenerse en su diaria convivencia. Es decir, con seguridad deben conocer qué comportamientos no están permitidos, a qué reglas procesales se somete la persona a la que se le impute una conducta prohibida y cuáles son las consecuencias sobrevinientes en caso de ser encontrado responsable de ella. Previa, en cuanto se trata de decisiones normativas que deben ser tomadas por la ley antes de los hechos que generan la imputación penal. Esto es, las normas que configuran las conductas punibles, los procesos y las sanciones deben estar predeterminadas. Y escrita, por cuanto se trata de normas con rango formal de ley. Es decir, para la predeterminación de la conducta punible, el proceso y la pena, existe reserva de ley.
(¿)
¿Pues bien, en el caso presente se está ante una ostensible violación del principio de legalidad del proceso pues la Ley 745 no desarrolló materias básicas del sistema procesal contravencional ya que, en lugar de ello, hizo una remisión parcial a la Ley 228¿. SC-101 de 2004. M. P. Jaime Córdoba Triviño.
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Objeto y contenido del proyecto
Después de dos años de la promulgación de la Ley 906 de 2004 se ha evidenciado que el novel sistema ha dedicado sus mayores esfuerzos a la solución de casos de menor envergadura, situación que se explica por la gran proliferación de asuntos considerados como menos graves y que por competencia debe conocer la Fiscalía General de la Nación aplicando las normas del nuevo Código de Procedimiento Penal, lo cual ha generado un evidente represamiento con la lógica desatención de las conductas que afectan en forma grave bienes jurídicos.
Lo anterior puede corroborarse en las estadísticas que dan cuenta de una eclosión de casos relacionados con delitos de menor relevancia penal y de menor cuantía. Así se constata que a partir de la entrada en vigencia del nuevo sistema de enjuiciamiento criminal se han tramitado 77.006 lesiones personales dolosas o culposas y con incapacidad inferior a sesenta días; 51.145 hurtos de menor cuantía; 4.979 estafas de menor cuantía; 4.149 abusos de confianza de menor cuantía y...
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