Informe de Ponencia Segundo Debate Proyecto de Ley 186 de 2016 Senado
por medio de la cual se regula la política de gasto público en subsidios, se expiden normas orgánicas presupuestales y de procedimiento para su aprobación y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D. C., noviembre de 2017
Honorable Senador:
JUAN MANUEL CORZO ROMÁN
Vicepresidente
Comisión Tercera Constitucional Permanente del Senado de la República
Referencia: Informe de ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 186 de 2016 Senado, por medio de la cual se regula la política de gasto público en subsidios, se expiden normas orgánicas presupuestales y de procedimiento para su aprobación y se dictan otras disposiciones.
Honorable Vicepresidente:
En atención a la designación que nos fuera hecha y dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 174 de la Ley 5ª de 1992, nos permitimos presentar informe de ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 186 de 2016 Senado, por medio de la cual se regula la política de gasto público en subsidios, se expiden normas orgánicas presupuestales y de procedimiento para su aprobación y se dictan otras disposiciones.
De los honorables Senadores,
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TABLA DE CONTENIDO
TABLA DE CONTENIDO
1. ANTECEDENTES DEL TRÁMITE LEGISLATIVO
2. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL
3. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN ECONÓMICA DE LA PROPUESTA
4. MARCO CONCEPTUAL: HACIA UN NUEVO ESQUEMA DE SUBSIDIOS
5. PROBLEMAS DE POLÍTICA PÚBLICA EN MATERIA DE SUBSIDIOS Y SU SOLUCIÓN A TRAVÉS DEL PROYECTO DE LEY
6. JUSTIFICACIÓN AL PLIEGO DE MODIFICACIONES
7. PLIEGO DE MODIFICACIONES
8. PROPOSICIÓN
9. TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE
11. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
INTRODUCCIÓN
El texto del proyecto de ley que se somete a consideración de la Honorable Plenaria del Senado de la República, a través de la presente ponencia, fundamenta su exposición de motivos en los principales aspectos relacionados en texto original radicado por el Gobierno nacional. En este sentido, el presente proyecto de ley tiene como principal objetivo fijar las reglas básicas por las cuales debe regirse y establecerse cualquier subsidio financiado total o parcialmente con recursos del presupuesto nacional. Para ello, esta propuesta busca potenciar la política social y productiva actual a través de una mejora de la estructura de asignación de subsidios que beneficie a las personas de menores ingresos en el caso de los subsidios sociales, y garantizando la eficiencia del gasto público en el caso de los subsidios productivos.
La iniciativa pretende fortalecer y organizar la política de subsidios en el país, de manera que sea posible redireccionar los recursos a aquellas personas o sectores que más lo necesitan, procurando con ello optimizar el presupuesto disponible destinado a financiar subsidios.
Muchos subsidios responden a una racionalidad económica y cumplen un propósito útil: permiten garantizar necesidades básicas insatisfechas de la población en salud, educación, vivienda, alimentación etc., impulsan la investigación necesaria para generar desarrollo económico del país, prevenir desastres naturales e innovar en los procesos productivos, entre muchos otros beneficios.
Sin embargo, los subsidios que se entregan y la forma que toman es algo que debe preocupar a la ciudadanía por al menos dos razones. En primer lugar, dado que el presupuesto de los gobiernos es limitado, es importante asegurar que atiendan al interés público y no a intereses privados y que estos lleguen efectivamente a los ciudadanos a los que se quiere beneficiar. En segundo lugar, porque los subsidios tienen efectos profundos y permanentes sobre la economía, la redistribución de ingreso y el medio ambiente.
En este sentido, el articulado de la iniciativa, aprobado en primer debate por la Honorable Comisión Tercera del Senado de la República, consta de seis secciones organizadas en forma de capítulos. En estos se define y conceptualizan las tipologías propias de los subsidios, los beneficiarios y elementos básicos de los mismos; se establece un procedimiento orgánico legislativo para la aprobación de subsidios; se crea un sistema de información de consulta pública que permitirá optimizar el intercambio de la información que manejan las entidades públicas para mejorar la gestión pública, el servicio al ciudadano, la eficiencia en la asignación del gasto y el seguimiento de la población o sectores beneficiarios de subsidios; se establece la obligatoriedad del seguimiento y evaluación de los subsidios vigentes y se fijan medidas sancionatorias a quienes accedan o permitan el acceso de personas de manera irregular o sin cumplimiento de los requisitos legales determinados en la ley de creación del respectivo subsidio; y finalmente, se dictan algunas disposiciones específicas relacionadas con los servicios públicos domiciliarios frente a los cuales se busca implementar un sistema integral de focalización con el uso de estrato y Sisbén, con la finalidad de optimizar los recursos disponibles para financiar subsidios y que estos lleguen a los sectores de la población con menores ingresos.
Así mismo, con este proyecto de ley se manifiesta la necesidad de adoptar un conjunto de buenas prácticas y de establecer lineamientos con lo que se espera asegurar que en la toma de decisiones sobre la creación y asignación de un subsidio siempre prevalezca el interés común sobre el interés privado, y que la elección del instrumento como mecanismo de intervención del gobierno en el mercado esté guiada por criterios que permitan analizar el costo del subsidio, así como la identificación y valoración del beneficio esperado con la implementación del mismo, dentro de un marco de disciplina fiscal.
De esta forma, esta iniciativa busca asegurar que los recursos públicos que se destinan a financiar subsidios tengan reglas de juego claras y transparentes para la ciudadanía en general y, en particular, para todos los actores involucrados (la población, los beneficiarios, los gobernantes, los académicos, los entes de control, etc.) con el fin de lograr la mayor eficiencia y eficacia posible de los mismos.
Este proyecto de ley no busca reducir los gastos destinados a subsidiar los programas y los objetivos sociales del gobierno, pero sí pretende que los colombianos tengan conciencia de la forma como se usan los recursos públicos y, con esta información, tener la capacidad de evaluar la eficacia y la eficiencia de los programas y proyectos financiados bajo el esquema de subsidios, teniendo en cuenta que cualquier intervención del Estado tendrá consecuencias en el bienestar de la sociedad.
La presente exposición de motivos se realiza en nueve acápites. Donde se presentará los antecedentes legislativos de la iniciativa legal propuesta, una descripción general del articulado del proyecto de ley y los principales elementos inherentes al marco normativo y jurisprudencial que sustentan la legalidad y constitucionalidad de la iniciativa, evidenciando cómo el ordenamiento constitucional permite el desarrollo de estos temas por vía de la legislación ordinaria y especial, y la carencia actual de una normatividad integradora para la aprobación, asignación y seguimiento de subsidios como generador de equidad, más adelante se justificará la necesidad de la iniciativa a partir de los elementos teóricos y prácticos de la economía relativos a la estructuración, tipificación y efectos de los subsidios en una economía de mercado. Estos conducen a un nuevo esquema en el que, idealmente, se aborden lineamientos claros sobre el diseño, seguimiento y evaluación de los mismos, y se den soluciones frente a las problemáticas de dispersión, falta de caracterización y coordinación en el gasto público destinado a su financiación, entre otras. Adicionalmente se explican las soluciones que se plantean desde el proyecto de ley frente a las problemáticas existentes en la política pública de subsidios, para finalmente concluir en los últimos cuatro acápites con la justificación a las modificaciones propuestas al articulado del proyecto de ley para el primer debate, la materialización de las mismas en el pliego de modificaciones y la proposición final favorable para continuar con el trámite legislativo de la iniciativa y en ese sentido, terminar con el texto definitivo que se propone para ser votado en esta ponencia de primer debate.
De esta manera y al concluir todas las secciones se habrá sustentado la tesis general de esta iniciativa. Esta no es otra que ratificar la necesidad de que los subsidios sean regulados por una disposición con fuerza de ley, toda vez que su formulación debe responder a procedimientos técnicos y económicos construidos alrededor de la consolidación del bienestar social y estos, a su vez, deben ser vinculantes para todas las entidades pertenecientes al presupuesto general de la nación.
Finalmente, esto permitirá superar el vacío normativo que se ha generado en el desarrollo jurídico del tema, que a su vez ha llevado a una atomización conceptual pues no hay una línea guía, integradora sobre los subsidios, en la cual se desarrolle y regule de manera amplia la política de gasto público en subsidios. A partir de esto, se espera que los recursos públicos puedan ser usados de manera eficiente y eficaz en beneficio de los sectores más pobres del país.
1. ANTECEDENTES DEL TRÁMITE LEGISLATIVO
El Proyecto de ley número 186 de 2016 Senado, por medio de la cual se regula la política de gasto público en subsidios, se expiden normas orgánicas presupuestales y de procedimiento para su aprobación y se dictan otras disposiciones, es una iniciativa de origen gubernamental, presentada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público con el acompañamiento técnico del Departamento Nacional de Planeación; proyecto de ley radicado en la Secretaría General de Senado el 17 de noviembre de 2016, y publicado en la Gaceta del Congreso número 1007 del mismo año. En el proceso...
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