INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE DEL PROYECTO DE LEY NÚMERO 093 DE 2019 SENADO / 498 DE 2020 CÁMARA, por medio de la cual se adoptan acciones afirmativas para mujeres cabeza de familia en materias de política criminal y penitenciaria, se modifica y adiciona el Código Penal, la Ley 750 de 2002 y el Código de Procedimiento Penal y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 16 Junio 2021 |
| Número de Gaceta | 655 |
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CÁMARA
AÑO XXX - Nº 655 Bogotá, D. C., miércoles, 16 de junio de 2021 EDICIÓN DE 23 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l c o n G r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIAS
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE DEL PROYECTO DE LEY NÚMERO
093 DE 2019
SENADO / 498 DE 2020 CÁMARA
por medio de la cual se adoptan acciones armativas
para mujeres cabeza de familia en materias de
política criminal y penitenciaria, se
de Procedimiento Penal y se dictan otras disposiciones.
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INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE
PROYECTO DE LEY NÚMERO 093 DE 2019 SENADO / 498 DE 2020 CÁMARA “POR
MEDIO DE LA CUAL SE ADOPTAN ACCIONES AFIRMATIVAS PARA MUJERES
CABEZA DE FAMILIA EN MATERIAS DE POLÍTICA CRIMINAL Y PENITENCIARIA, SE
MODIFICA Y ADICIONA EL CÓDIGO PENAL, LA LEY 750 DE 2002 Y EL CÓDIGO DE
I. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DEL PROYECTO
El 13 de agosto de 2019 fue radicado el Proyecto de Ley número 093 de 2019 Senado
“Por medio del cual se adoptan acciones afirmativas para mujeres cabeza de familia en
materias de política criminal y penitenciaria, se modifica y adiciona el Código Penal, la Ley
750 de 2002 y el Código de Procedimiento Penal y se dictan otras disposiciones” de
iniciativa de los Honorables Senadores: Rodrigo Lara Restrepo, Armando Benedetti
Villaneda, Ana María Castañeda Gomez, Fabio Raul Amín Saleme, Maritza Martínez
Aristizábal, Temístocles Ortega Narváez, Miguel Ángel Pinto Hernández, Juan Carlos
García Gómez, Esperanza Andrade de Osso, José Ritter López Peña, Gustavo Bolívar
Moreno, Paloma Valencia Laserna, Roosvelt Rodríguez Renjifo, Julián Gallo Cubillos,
Aida Avella Esquivel, Griselda Lobo Silva, Eduardo Londoño Ulloa, Iván Marulanda
Gómez, José Aulo Polo Narváez y los Honorables Representantes: José Daniel López
Jiménez, Julio César Triana Quintero, Juan Carlos Lozada Vargas, Juanita Goebertus
Estrada.
El proyecto de ley fue publicado en la Gaceta No. 734 de 2019 y remitido a la Comisión
Primera Constitucional del Senado para su estudio correspondiente, porque en virtud de
La Mesa Directiva de la Comisión mediante oficio MD-02, con fecha del 21 de agosto de
2019 designó como ponente único para primer debate al Honorable Senador Rodrigo Lara
Restrepo.
En la sesión ordinaria virtual de la Comisión Primera Constitucional Permanente del
Senado de la República del día martes 16 de junio de 2020, se dio la discusión y votación
del informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate, al Proyecto de Ley de la
referencia presentado por el ponente único, Honorable Senador Rodrigo Lara Restrepo,
según consta en el Acta No. 46 de la Legislatura 2019-2020 de dicha comisión.
El Proyecto de Ley de la referencia hizo su trámite a la Plenaria del Senado de la
República donde se debatió el pasado 16 de diciembre de 2020 e hizo su tránsito
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correspondiente a la Cámara de Representantes donde fue repartido a la Honorable
Comisión Primera que me designó como ponente el 12 de marzo de 2021.
Posteriormente, radiqué ponencia y una enmienda para el debate en la Comisión Primera
de la Cámara. El texto fue discutido y aprobado por la Comisión el 9 de junio de 2021 con
modificaciones en los artículos 7, 8, 9, 18 y el título.
II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
Este proyecto de ley tiene como objeto adoptar acciones afirmativas para las mujeres
cabeza de familia en materia de política criminal y penitenciaria, sin perjuicio de lo
establecido en la Ley 750 de 2002, en el numeral 5 del artículo 314 de la Ley 906 de 2004
y demás normas concordantes que sean aplicables.
III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley está conformado por 20 artículos incluida la vigencia, en los que se
regula la pena sustitutiva para mujeres privadas de la libertad bajo ciertas circunstancias.
El primer artículo establece el objeto del proyecto de ley. El artículo 2 establece el alcance
de la pena sustitutiva de prisión; el artículo 3 establece el servicio de utilidad pública como
pena sustitutiva de prisión mediante modificación del artículo 36 del Código de
determinan los destinatarios de los beneficios previstos en el presente proyecto de ley; el
artículo 5 establece los criterios que deberá tener en cuenta el operador de justicia para
aplicar y dosificar la pena sustitutiva de prestación de servicios de utilidad pública; el
artículo 6 establece la obligación de crear una política pública de empleabilidad, formación
y capacitación a cargo de los Ministerios de Trabajo, Educación y Comercio; el artículo 7
establece los requisitos que deben cumplirse para conceder la pena sustitutiva de
prestación de servicios de utilidad pública; el artículo 8 establece el procedimiento para la
ejecución de la medida; el artículo 9 se refiere a la sustitución de la ejecución de la pena
de prisión por la del servicio de utilidad pública; el artículo 10 habla sobre el control por
parte del juez de ejecución de penas de la medida; el artículo 11 establece unos requisitos
adicionales para la aplicación de esta medida que el juez podrá solicitar; el artículo 12
enlista una serie de faltas en la prestación del servicio; el artículo 13 establece la extinción
de la pena por la prestación de servicios; el artículo 14 establece la redención de la pena
a partir de planes, programas y proyectos de voluntariado; el artículo 15 establece una
política de salud mental y acompañamiento psicosocial para los establecimientos
carcelarios; el artículo 16 se refiere a medidas de prevención del delito de tráfico de
estupefacientes para las mujeres cabeza de familia; el artículo 17 modifica el tiempo de
gestación de la procesada embarazada para ser candidata a la sustitución de la detención
Página 2 Miércoles, 16 de junio de 2021 Gaceta del conGreso 655
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preventiva por la del lugar de residencia y cuando sea mujer cabeza de familia de menor
de edad; el artículo 18 consagra la obligación de la reglamentación por parte del Gobierno
Nacional.
Por otra parte, el artículo 19 incluye en el régimen de exclusión de subrogados y
beneficios la excepción para las mujeres cabeza de familia a las que se aplique el
beneficio de utilidad pública en los términos de la ley. Finalmente, el artículo 20 establece
la vigencia de la ley.
IV. CONSIDERACIONES
A continuación, se dividirán las consideraciones así:
1. Introducción
2. Antecedentes del proyecto
3. Política criminal y penitenciaria en Colombia: el estado de cosas inconstitucional y
el impacto particular sobre las mujeres
4. Mujeres privadas de la libertad, sujetos de doble especial protección constitucional
a) La situación actual de las mujeres privadas de la libertad
b) Perfil delictivo de las mujeres privadas de la libertad
c) Los impactos familiares e intergeneracionales del encarcelamiento de
mujeres cabeza de familia
d) Necesidad de adoptar una política criminal con enfoque de género.
5. Medidas alternativas a la privación de la libertad, como una política criminal con
enfoque de género por delitos no violentos y aquellos relacionados con drogas.
a) Experiencias internacionales de la adopción de medidas alternativas a la
prisión.
b) El servicio de utilidad pública como herramienta para solucionar el impacto
social de la privación de la libertad de mujeres cabeza de familia y
enfrentar el hacinamiento carcelario.
1. Introducción
Son múltiples las voces que desde diversos ámbitos se han pronunciado en contra de la
prisión como mecanismo de resocialización de los delincuentes. En los siglos XVIII y XIX
se da un tránsito, en materia penal, del suplicio a la prisión como forma principal del
castigo en las sociedades occidentales; de la venganza del soberano por haber roto el
contrato social, se pasa a una pena que priva de la libertad en busca de la transformación
del individuo, de su resocialización.
Sin embargo, de acuerdo con Foucault, el fracaso del proyecto resocializador de las
prisiones es evidente dada la alta reincidencia: “la prisión no puede dejar de fabricar
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delincuentes” y ni el trabajo que se desarrolle en ella ─para el cual los internos no
encontrarán empleo una vez queden en libertad─ ni la educación que se les imparta ─la
cual no cambiará la naturaleza de las personas─ permitirá cambiar al individuo y en
cambio, las coacciones violentas a los que los somete, basadas en abusos de poder,
suelen hacer al reo “más indomable”. Peor aún, la prisión fabrica indirectamente
delincuentes al someter a las familias de los jefes de familia condenados a la miseria y al
abandono.
El presente proyecto de ley busca solucionar el problema de la doble victimización a la
que están sometidas muchas mujeres en Colombia. Como se verá más adelante, la
mayoría de las reclusas en el país son mujeres cabeza de familia que están pagando
penas por cultivo y procesamiento de base de coca, han tenido que aventurarse a trabajar
como mulas o han sido detenidas por delitos no violentos y que no ponen en riesgo la
seguridad ciudadana. La prisión que, si seguimos a Foucault, es inútil para resocializar
está sirviendo en Colombia para primero, graduar de delincuentes a mujeres cabeza de
familia que no han cometido delitos violentos y, segundo, para garantizar que sus hijos
crezcan sin sus madres y corran con ello, mayores riesgos de caer en adicciones y
criminalidad.
2. Antecedentes del proyecto
La presente iniciativa legislativa nace de una propuesta realizada por el Ministerio de
Justicia y la Defensoría del Pueblo plasmada en el Proyecto de ley No. 014 de 2017
Senado y en el estudio realizado por el CIDE, la Universidad Javeriana y la CICR titulado
“Mujeres y prisión en Colombia: desafíos para la política criminal desde un enfoque de
género”1. Ambas investigaciones fueron a su vez, inspiradas en el estado de cosas
inconstitucional declarado nuevamente por la Corte Constitucional en la sentencia T-388
de 2013, en la cual el máximo Tribunal Constitucional reconoció la crisis de la política
criminal en Colombia, pues ésta es “[1] reactiva, [2] tendiente al endurecimiento punitivo
(populismo punitivo), [3] poco reflexiva frente a las especificidades del contexto
nacional, [4] subordinada a la política de seguridad y, [5] aunque hay esfuerzos recientes
de darle mayor estabilidad y consistencia a la política criminal, [6] sigue siendo volátil,
débil e incoherente, en gran medida, debido a la debilidad institucional de la cual
depende”2.
En el mismo sentido, la sentencia T-762 de 20153 fijó los fundamentos mínimos que
deben gobernar la política criminal del Estado colombiano para que sea concordante con
la Constitución Política y los compromisos internaciones del Estado en materia de
1Disponible en: https://www.icrc.org/es/document/informe-carceles-y-mujeres-en-colombia
2Corte Constitucional. Sentencia T-388 de 2013. M.P. María Victoria Calle. Fundamento 5.8.1
3Corte Constitucional. Sentencia T-762 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz. Fundamentos 37-47.
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Derechos Humanos, a través del estándar constitucional mínimo que debe cumplir una
política criminal respetuosa de los Derechos Humanos. Entre ellos, cabe destacar, por su
relación directa con este proyecto de ley: i) la fundamentación empírica que debe guiar
cualquier intervención legislativa, administrativa o judicial en materia penal; ii) la
coherencia entre las fases de la política criminal y las distintas medidas que se tomen; iii)
el uso del derecho penal como última medida del Estado para hacer frente a los conflictos
entre las personas; iv) la racionalidad del uso de la prisión y el incentivo de medidas
distintas a la misma; v) el fin primordial de la política criminal de buscar la resocialización
de los condenados, y, vi) el deber de la política criminal de proteger los Derechos
Humanos de las personas privadas de la libertad.
Igualmente, el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, en el numeral 6.1.9 enlistó
la prioridad de dar trámite a una ley de tratamiento penal diferenciado para delitos
relacionados con cultivos de uso ilícito, que tuviera en cuenta especialmente a mujeres en
situación de pobreza, con cargas familiares, condenadas con delitos relacionados con
drogas no conexos con delitos violentos y que no formen parte de estructuras directivas
de organizaciones criminales. En este sentido, el presente proyecto ofrece una alternativa
dirigida a limitar el uso del encarcelamiento como retribución penal de las mujeres
procesadas o condenadas, entre otros, por los delitos tipificados en los artículos 375, 376
(incisos 1 y 2) y 377 del Código Penal.
Por ello, el presente proyecto de ley tiene como objeto principal proponer un ajuste a la
política criminal y penitenciaria con enfoque de género, adoptando acciones afirmativas
para las mujeres cabeza de familia, con el fin de consagrar una medida alternativa para el
cumplimiento de la pena privativa de la libertad, denominada el servicio de utilidad
pública. Lo anterior, para hacer frente a los excesivos costos, tanto familiares, sociales y
económicos que causa la privación de la libertad de mujeres condenadas por delitos que
no son violentos, ni afectan la seguridad ciudadana (como son: el hurto simple y los
delitos relacionados con el tráfico de estupefacientes), donde ha predominado el uso
constante del derecho penal dando como resultado y en el juzgamiento, la aprehensión y
condena de mujeres que, por fuerza de necesidades económicas, se han visto obligadas
a acudir al mercado ilegal para intentar solucionar sus problemas.
Con el fin de justificar la modificación propuesta en el presente proyecto de ley, se
estudiará: (i) los principios de mínima intervención y subsidiariedad del derecho penal, (ii)
la finalidad de la pena, (iii) la política criminal y penitenciaria en Colombia, el estado de
cosas inconstitucional y el impacto particular sobre las mujeres, (iv) la necesidad de
adoptar una política criminal con enfoque de género, a) la situación actual de las mujeres
privadas de la libertad y b) madres cabeza de familia, (v) medidas alternativas a la
privación de la libertad, como una política criminal con enfoque de género por delitos no
violentos y aquellos relacionados con drogas, esto es, el servicio de utilidad pública como
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herramienta para solucionar el impacto social de la privación de la libertad de mujeres
cabeza de familia y enfrentar el hacinamiento carcelario.
3. Política criminal y penitenciaria en Colombia: el
estado de cosas
inconstitucional y el impacto particular sobre las mujeres
Desde 1998 la Corte Constitucional ha reconocido la violación masiva y generalizada de
los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad como consecuencia
del hacinamiento del sistema penitenciario. Así, en la sentencia T-153 de 1993 señaló:
“Las cárceles colombianas se caracterizan por el hacinamiento, las graves
deficiencias en materia de servicios públicos y asistenciales, el imperio de la
violencia, la extorsión y la corrupción, y la carencia de oportunidades y
medios para la resocialización de los reclusos. Esta situación se ajusta
plenamente a la definición del estado de cosas inconstitucional. Y de allí se
deduce una flagrante violación de un abanico de derechos fundamentales de
los internos en los centros penitenciarios colombianos, tales como la dignidad,
la vida e integridad personal, los derechos a la familia, a la salud, al trabajo y
a la presunción de inocencia, etc. Durante muchos años, la sociedad y el
Estado se han cruzado de brazos frente a esta situación, observando con
indiferencia la tragedia diaria de las cárceles, a pesar de que ella
representaba día a día la transgresión de la Constitución y de las leyes. Las
circunstancias en las que transcurre la vida en las cárceles exigen una pronta
solución. En realidad, el problema carcelario representa no sólo un delicado
asunto de orden público, como se percibe actualmente, sino una situación de
extrema gravedad social que no puede dejarse desatendida. Pero el remedio
de los males que azotan al sistema penitenciario no está únicamente en las
manos del INPEC o del Ministerio de Justicia. Por eso, la Corte tiene que
pasar a requerir a distintas ramas y órganos del Poder Público para que
tomen las medidas adecuadas en dirección a la solución de este problema”.
En esta oportunidad, la Corte determinó que las condiciones en las que se encuentran
privados de la libertad los reclusos desconocen la dignidad humana en general y los
propósitos resocializadores de la
pena, en particular, como consecuencia del
hacinamiento y la falta de infraestructura carcelaria. Por lo cual, carecen de condiciones
para llevar una vida en condiciones de dignidad, pues no tienen agua suficiente, servicios
sanitarios, atención en salud, entre otras.
Posteriormente, en la sentencia T-388 de 2013 la Corte concluyó que el estado de cosas
inconstitucional penitenciario declarado en 1998 había sido parcialmente superado, pero
declaró nuevamente el estado de cosas inconstitucional, esta vez
no solo como
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