INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE DEL PROYECTO DE LEY ORDINARIA NÚMERO 15 DE 2022 SENADO, por medio del cual se incorporan las mutilaciones como forma de maltrato animal. ACUMULADO CON EL PROYECTO DE LEY ORDINARIA NÚMERO 102 DE 2022 SENADO, por el cual se modifica la Ley 84 de 1989, la Ley 599 de 2000, la Ley 1774 de 2016, la Ley 1801 de 2016 y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 06 Junio 2023 |
| Número de Gaceta | 643 |
PONENCIAS
DIRECTORES:
(Artículo 36, Ley 5ª de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CÁMARA
AÑO XXXII - Nº 643 Bogotá, D. C., martes, 6 de junio de 2023 EDICIÓN DE 19 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JAIME LUIS LACOUTURE PEÑALOZA
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
Gaceta del congreso 186 Lunes, 25 de abril de 2016 Página 1
PROYECTOS DE LEY
(Artículo 36, Ley 5ª de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CÁMARA
AÑO XXV - Nº 186 Bogotá, D. C., lunes, 25 de abril de 2016 EDICIÓN DE 36 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
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GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
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g
a c e t a d e l c o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PROYECTO DE LEY NÚMERO 163 DE 2016
SENADO
por medio de la cual se expide la ley del actor para
garantizar los derechos laborales, culturales y de
autor de los actores y actrices en Colombia.
CAPÍTULO I
Objeto, ámbito de aplicación y deniciones
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por ob-
jeto establecer un conjunto de medidas que garanticen
el ejercicio de la actuación como una profesión en Co-
lombia, protegiendo los derechos laborales, culturales
y de autor de los actores y actrices en sus creaciones,
conservación, desarrollo y difusión de su trabajo y
obras artísticas.
Artículo 2°. Ámbito de la ley. La presente ley regula
lo concerniente a la actuación como profesión, derechos
laborales y oportunidades de empleo, derechos de autor,
difusión del trabajo de los actores y régimen sancionato-
rio, entre otros; brindando herramientas para dignicar
esta labor por sus aportes culturales a la nación.
Parágrafo. La presente ley rige para todo tipo de
producciones o actividades que requieran de actores y
actrices para su realización, bien sean escénicas, tea-
trales, audiovisuales, sonoras o de doblaje.
Artículo 3°. Actor o actriz. Se considera actor para
efectos de esta ley, aquel creador que se sirve de su cuer-
po, su voz, su intelecto y su capacidad histriónica para
crear personajes e interpretaciones en producciones tea-
trales y todo tipo de expresiones artísticas y realizaciones
audiovisuales, radiales y demás medios. El actor o actriz
es titular de derechos morales y patrimoniales de autor.
Artículo 4°. Actor profesional. Para efectos de esta
ley se entiende por actor profesional aquel actor o ac-
triz que acredite alguno de los siguientes requisitos:
i) Título profesional de maestro en artes escénicas
o títulos anes;
ii) Experiencia de trabajo actoral mayor de diez
(10) años acumulados y certicados en cualquier me-
dio escénico o audiovisual, avalada por el Comité de
Acreditación Actoral;
iii) Combinación entre educación informal, técni-
ca o tecnológica y, experiencia de trabajo actoral mí-
nimo de cinco (5) años acumulados y certicados en
cualquier medio escénico o audiovisual, avalada por el
Comité de Acreditación Actoral.
Artículo 5°. Ensayo, caracterización, actividad pre-
paratoria y conexa a la creación de personajes. Es toda
actividad propia de la actuación, mediante la cual el
actor o actriz prepara la creación o caracterización del
personaje, ensaya la realización de la obra, investiga,
estudia, memoriza guiones y realiza cualquier otra acti-
vidad relacionada con el mismo, en el lugar de trabajo
y fuera de él.
Artículo 6°. Creaciones artísticas como patrimo-
nio cultural. Las creaciones artísticas de los actores,
como agentes generadores de patrimonio cultural de
la nación, contribuyen a la construcción de identidad
cultural y memoria de la nación. De acuerdo con lo an-
terior, el trabajo de los actores profesionales debe ser
protegido y sus derechos garantizados por el Estado.
Las producciones dramáticas en cine, televisión, teatro
y otras formas de lenguaje escénico o audiovisual son
bienes de interés cultural.
Artículo 7°. Roles en creaciones artísticas. Entién-
dase por creaciones artísticas:
– Rol protagónico: Personaje interpretado por un
actor o actriz, alrededor del cual gira la trama central
de la producción.
– Rol coprotagónico o antagónico: Personaje inter-
pretado por un actor o actriz que, teniendo su propia
historia dentro de la trama, esta gira alrededor de los
protagonistas.
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE DEL PROYECTO DE LEY
ORDINARIA NÚMERO 15 DE 2022 SENAD O
por medio del cual se incorporan las mutilaciones como forma de maltrato animal.
ACUMULADO CON EL PROYECTO DE LEY ORDINARIA NÚMERO 102 DE 2022
SENADO
por el cual se modica la Ley 84 de 1989, la Ley 599 de 2000, la Ley 1774 de 2016, la Ley 1801 de 2016
y se dictan otras disposiciones.
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE DEL PROYECTO DE LEY
ORDINARIA No. 15 DE 2022 SENADO “POR MEDIO DEL CUAL SE INCORPORAN
LAS MUTILACIONES COMO FORMA DE MALTRATO ANIMAL” ACUMULADO CON
EL PROYECTO DE LEY ORDINARIA No. 102 DE 2022 SENADO “POR EL CUAL SE
MODIFICA LA LEY 84 DE 1989, LA LEY 599 DE 2000, LA LEY 1774 DE 2016, LA LEY
1801 DE 2016 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
Bogotá D.C., junio de 2023
Honorable Senador
FABIO RAÚL AMÍN SALEME
Presidente de la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República
Ciudad
Referencia: Informe de ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley Ordinaria
No. 15 de 2022 Senado “Por medio del cual se incorporan las mutilaciones como forma de
maltrato animal” acumulado con el Proyecto de Ley Ordinaria No. 102 de 2022 Senado
“Por el cual se modifica la Ley 84 de 1989, la Ley 599 de 2000, la Ley 1774 de 2016, la Ley
1801 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.
Respetado señor Presidente:
En cumplimiento del encargo realizado por la Honorable Mesa Directiva de la Comisión
Primera del Senado de la República, y de conformidad con lo establecido en el artículo 156
de la Ley 5ª de 1992, rindo informe de ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley
Ordinaria No. 15 de 2022 Senado “Por medio del cual se incorporan las mutilaciones como
forma de maltrato animal” acumulado con el Proyecto de Ley Ordinaria No. 102 de 2022
Senado “Por el cual se modifica la Ley 84 de 1989, la Ley 599 de 2000, la Ley 1774 de
2016, la Ley 1801 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.
El informe de ponencia se rinde en los siguientes términos:
I. TRÁMITE DE LA INICIATIVA .................................................................................................... 2
II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY ....................................................................................... 2
III. JUSTIFICACIÓN DE LOS AUTORES .................................................................................... 4
IV. MARCO CONSTITUCIONAL, JURISPRUDENCIAL Y LEGAL .................................... 37
V. CONSIDERACIONES DEL PONENTE ................................................................................ 38
VI. PLIEGO DE MODIFICACIONES ............................................................................................ 40
VII. POSIBLES IMPEDIMENTOS .................................................................................................. 55
VIII. PROPOSICIÓN ............................................................................................................................ 56
I. TRÁMITE DE LA INICIATIVA
Los presentes proyectos de ley fueron radicados ante la Secretaría General del Senado de
la República por los Senadores autores Fabian Diaz Plata, Andrea Padilla Villarraga, Guido
Echeverri Piedrahita, Ana Carolina Espitia Jerez, Ivan Leonidas Name, Alexander López
Maya y Marcos Daniel Pineda García y los Representantes Santiago Osorio Marín, Jaime
Raúl Salamanca, Juan Camilo Londoño Barrera Juan Sebastian Gómez González, Cristian
Danilo Avendaño, Katherine Miranda y Duvalier Sánchez Arango en la legislatura 2022-
2023 y les fueron asignados los números 015 de 2022 Senado “Por medio del cual se
incorporan las mutilaciones como forma de maltrato animal” y 102 de 2022 Senado “Por el
cual se modifica la Ley 84 de 1989, la Ley 599 de 2000, la Ley 1774 de 2016, la Ley 1801
de 2016 y se dictan otras disposiciones”. El articulado, junto con las correspondientes
exposiciones de motivos se encuentran publicados en las gacetas 880 y 897 de 2022.
El Proyecto de Ley 015 de 2022 había sido presentado el 20 de julio del año 2020, sin
embargo, fue archivado por tránsito legislativo, razón por la cual sus autores consideraron
pertinente volver a radicarlo ante la importancia del texto para el medio ambiente.
El día 12 de agosto de 2022 la Mesa Directiva de la Comisión Primera designó como
ponente único para primer debate al H.S Jorge Benedetti Martelo para el Proyecto de Ley
No. 15 de 2022 Senado. Posteriormente, a través de comunicado del 17 de agosto de
2022, informaron la también designación del Senador como ponente del Proyecto de Ley
No. 102 de 2022 Senado y ante la relación entre uno y otro se procede a la acumulación
de las iniciativas.
Presentada la ponencia para primer debate, que se encuentra publicada en la gaceta 1436
de 2022, fue aprobada con modificaciones en sesión del 18 de abril de 2023 como consta
en el acta No. 40. En la misma sesión se reiteró la designación del H.S. Jorge Benedetti
como ponente único para segundo debate.
II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
De acuerdo con el autor del Proyecto de Ley 015 de 2002 Senado, el propósito general de
esta iniciativa legislativa es proscribir todas las formas de maltrato en contra de los
animales sancionando aquellas actividades que dañen, mutilen o modifiquen la naturaleza
de los animales o aquellas actividades que promuevan el maltrato animal.
Por su parte, el Proyecto de Ley 102 de 2022 Senado tiene por objeto modificar las leyes
84 de 1989, 1774 de 2016 y 1801 de 2016, especialmente en aquellos aspectos que, al no
haber sido actualizados en su momento, han generado dificultades prácticas para las
autoridades de policía en la gestión y sanción de los casos de maltrato animal. Adicional a
Página 2 Martes, 6 de junio de 2023 Gaceta del Congreso 643
ello, se pretende actualizar aquellas conductas constitutivas de maltrato animal que, si bien
fueron incluidas en el antiguo Estatuto Nacional de Protección Animal, Ley 84 de 1989 (en
adelante ENPA), no fueron recogidas por la Ley 1774 de 2016 y tampoco fueron
actualizadas de acuerdo con los avances doctrinarios y jurisprudenciales en materia de
derecho animal.
En ese sentido, teniendo presente que el legislador no modificó, actualizó, ni unificó los
procedimientos que en materia policiva deben seguirse para sancionar las contravenciones
por maltrato animal, que en sustancia son diferentes de las conductas constitutivas de
delito y por consiguiente no puede tener referencias al proceso penal, es el momento
indicado para aclarar a los operadores jurídicos que el procedimiento policivo es el
dispuesto en la Ley 1801 de 2016, de acuerdo con la competencia otorgada en la Ley 1774
de 2016 y aclarada en el presente proyecto de ley, a través de una derogación expresa del
antiguo e inoperante procedimiento sancionatorio contenido en el ENPA, lo cual reportará
beneficios a los animales. Sin embargo, las conductas descritas en el ENPA como crueles
no se derogarán, sino que se actualizarán con base en los avances sociales en materia de
protección animal, para lo cual seguirán siendo aplicables las sanciones contenidas en el
artículo 10 del ENPA, que mantiene su vigencia, pero actualizando el procedimiento a lo
ya establecido en la Ley 1801 de 2016.
El proyecto también busca modificar el artículo 8 de la Ley 1774 de 2016 relativo a la
aprehensión material preventiva con el fin de aclarar cuáles son las autoridades con
competencia para la imposición de la medida (Policía Nacional, inspectores de policía,
alcaldías municipales o distritales y entidades de protección animal), así como establecer
una medida que permita a dichas autoridades abstenerse legítimamente de entregar o
devolver a los animales protegidos por esta medida a quienes ostentan su tenencia o
cuidado al momento de la imposición de la misma, toda vez que debe garantizarse su
bienestar hasta que se tenga decisión en firme en el proceso policivo que culmine con la
imposición de una o varias medidas correctivas en contra del infractor, evitando que
aquellas personas que puedan resultar declaradas como infractoras vuelvan a tener la
tenencia o cuidado del animal al que precisamente han maltratado, es decir, evitando la
revictimización del animal.
Por otra parte, los autores pretenden realizar una serie de modificaciones en materia penal
que incluyen la imposiciones de obligaciones concretas de dar como parte de la pena
principal prevista en el artículo 339 A del Código Penal, la prohibición de adquisición,
tenencia, cuidado o albergue de animales como pena privativa de otros derechos para el
condenado por el delito previsto en el artículo 339A del Código penal, así como un aumento
de penas por maltrato animal físico y emocional y la creación de un nuevo tipo penal
denominado “Acceso carnal o acto sexual con animales”.
Finalmente, proponen la creación de la Dirección Especial de Protección, Rescate y
Cuidado Animal y la prohibición de uso de animales por parte de la Policía Nacional en
manifestaciones públicas.
III. JUSTIFICACIÓN DE LOS AUTORES
1. Los avances de la Ley 1774 de 2016
En primer lugar, es importante reconocer los avances y las ventajas que trajo consigo la
expedición en el año 2016 de la Ley 1774, que sin lugar a duda marcó un derrotero
legislativo en la regulación jurídica de los animales. En ella, por primera vez se reconoció
la existencia de una condición característica de los animales no humanos que los separa
de las cosas, y que marca el primer paso para el reconocimiento de derechos en virtud de
una identidad e individualidad propia, la sintiencia.
Así, la Ley 1774 de 2016 en su artículo primero definió con claridad que los animales como
seres sintientes no son cosas, por lo cual modificó también, en su artículo segundo, el
artículo 655 del Código Civil para introducir un parágrafo que reconociera expresamente
su calidad de seres sintientes. Posteriormente, incluyó normativamente los conocidos
principios doctrinales de las cinco libertades, artículo tercero, y estableció el derrotero de
las conductas que se cometan contra los animales que deben ser sancionadas por el
código penal o por los inspectores de policía con multa, artículo cuarto, situación que venía
del antiguo ENPA.
Posteriormente, en su artículo quinto adicionó el título XI-A al Código Penal con el fin de
incluir un capítulo único sobre delitos contra la vida, la integridad física y emocional de los
animales, apuesta importante que supuso la consagración normativa de un bien jurídico
propio para los animales que fuera merecedor de reproche penal con independencia de las
consecuencias que se generaran para los humanos y, acto seguido, en el artículo séptimo,
modificó el artículo 46 del ENPA con el fin de determinar que en materia de competencia y
procedimiento serían los alcaldes y los inspectores de policía los competentes para
conocer de las contravenciones contenidas en la norma, situación que como se indicó, se
hizo son derogar la antigua competencia contenida en el ENPA generando una dualidad
de procedimientos, en mora de ser superado.
2. Retos no alcanzados por la Ley 1774 de 2016
- Unif icación de normativa de protección, bienestar y derechos de los animales.
Uno de los principales problemas que supuso la expedición de la Ley 1774 de 2016 fue
que no derogó el antiguo ENPA. Dicha norma, que fue expedida hace 33 años y que, si
bien mantiene vigencia en muchos de sus postulados, se ha vuelto inaplicable en la
práctica tanto por la dualidad y contradicción normativa, como por el desconocimiento de
los operadores jurídicos.
El mayor ejemplo de ello es que con la expedición de las leyes 1774 y 1801 de 2016, se
creó un procedimiento único de policía que, en virtud del artículo 214 del Código Nacional
de Seguridad y Convivencia Ciudadana, rige exclusivamente para las actuaciones
adelantadas por las denominadas Autoridades de Policía en ejercicio de su función y
actividad. Sin embargo, dicha ley no derogó ni subrogó el ENPA en su capítulo X
(competencia y procedimiento), lo que supuso una confusión práctica para algunos
inspectores de policía quienes en muchos casos no tienen certeza sobre que procedimiento
utilizar, generando retrasos injustificados en la eventual decisión administrativa de declarar
a los animales aprehendidos como aptos para adopción o para generar sanciones que
efectivamente protejan sus intereses impidiendo que la autoridad administrativa deba
devolverlos a los presuntos autores de las conductas, como muchas veces sucede,
generando una situación de revictimización.
En este sentido, el ENPA contiene en su título X, a partir del artículo 46, el procedimiento
para sancionar las contravenciones por maltrato animal, para lo cual entrega competencia
a los alcaldes o a los inspectores de policía que hagan sus veces, y en el caso del Distrito
Capital, a los inspectores de policía. Sin embargo, no sólo incluye una serie de referencias
al procedimiento penal, lo que se explicará más adelante, sino que contempla una serie de
etapas procesales que en la práctica riñen con el procedimiento único de policía
incorporado en la Ley 1801 de 2016 y que deben seguir los inspectores para sancionar las
contravenciones por maltrato animal, lo que supuso una dualidad de procedimientos que
si bien podría entenderse superable por aplicación de los criterios normativos para
solucionar las antinomias, en la práctica le ha supuesto dificultades a los inspectores de
policía para resolver de manera eficaz los procedimientos, lo que ha generado retrasos en
la solución de la situación jurídica de muchos animales y congestión en las entidades
públicas encargadas de su albergue y cuidado.
Por otra parte, pareciera que el procedimiento establecido en el ENPA se asemejara en un
proceso sancionatorio de tipo penal, por las múltiples referencias que a este tipo de proceso
se hacen. No obstante, como se indicó, la norma otorga competencia a los inspectores de
policía y alcaldes, para quienes se vuelve imposible aplicar un procedimiento de tipo penal.
Las múltiples referencias al procedimiento penal que contiene el ENPA se resumen de la
siguiente manera:
La declaración de “reo ausente” o mención del “sindicado” del artículo 47; la citación a
audiencia para alegatos orales o escritos y sentencia, artículo 48; la apelación, artículo 49;
el grado jurisdiccional de consulta del fallo, artículo 50; la “captura”, “detención” y el
“derecho a la libertad provisional”, artículo 51; la aplicación de normas penales, artículo 56;
las causales de revisión de la sentencia, artículo 58; entre otros, que riñen con el
procedimiento policivo contenido en el Título III de la Ley 1801 de 2016 y según el cual
deben actuar las autoridades de policía a quienes la Ley 1774 de 2016 otorgó competencia
para el conocimiento y sanción de las conductas tipificadas en la norma. Es tal la
contradicción existente entre los procedimientos, que a la fecha y después de 33 años de
vigencia del ENPA, no se tienen registros de casos fallados por contravenciones de
maltrato animal bajo el 16 procedimiento establecido en la Ley 84 de 1989, lo que supone
una clara situación e inoperancia legislativa que debe ser corregida, toda vez que el
instrumento normativo llamado a superar dicha falencia, esto es la Ley 1774 de 2016, lo
omitió.
Lastimosamente, esta dualidad procedimental no solo tiene efectos complejos en la
definición del marco normativo aplicable para los casos de maltrato animal, sino que ha
generado complicaciones prácticas precisamente por la ausencia de celeridad en los
procesos, lo que congestiona las dependencias encargadas de albergar y custodiar a los
animales aprehendidos preventivamente como consecuencia de la apertura de un proceso
policivo. Tal es el caso de Bogotá, donde para finales del año 2021, la Unidad de Cuidado
Animal (UCA) tenía bajo su custodia 538 animales, de los cuales 230 habían sido
aprehendidos por maltrato animal. Ahora, de estos 230 animales, hay algunos que llevan
esperando hasta dos años porque un inspector de policía resuelva su situación jurídica, lo
que contraría no solo la misión de la UCA y las finalidades del proceso único de policía,
sino que vulnera los derechos de los animales a ser adoptados y pasar el resto de sus
vidas en condiciones de bienestar.
De igual manera, según respuesta a derecho de petición con radicado 2021ER0005621-
SDQS 1908012022 expedido por el Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal de
Bogotá, IDPYBA, remitida por correo electrónico del 08/06/2022, “con corte al 31 de mayo
de 2022, en la Unidad de Cuidado Animal se encuentran albergados 220 animales que han
ingresado por el programa de maltrato, de ellos 41 cuentan con viabilidad administrativa
para hacer parte del programa de adopciones y 179 aún está pendiente definir su situación
jurídica”. (Subrayado fuera del texto original).
De otra parte, el problema procedimental expuesto se evidencia con la respuesta otorgada
por la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá que, mediante radicado 20222200199503
del 23/06/2022 y ante la pregunta sobre si cuentan los inspectores de policía con un
protocolo o procedimiento unificado para conocer y fallar casos de presunto maltrato
animal, refiere que: “En relación con el manejo de casos de presunto maltrato animal, fue
expedido el memorando No. 20212200436873 dirigido a las Inspecciones de Atención
Prioritaria referidas, a través del cual se brindaron lineamientos respecto al procedimiento
respectivo, en el marco de la Ley 84 de 1989 y la aplicación del procedimiento verbal
abreviado”.
Así mismo, en el referido memorando suscrito por la Dirección para la Gestión Policiva se
lee: “La problemática frente a estos casos de maltrato animal se presenta principal, aunque
no exclusivamente, frente al procedimiento aplicable para conocer de las tipologías
contenidas particularmente dentro de la Ley 84 de 1989, puesto que, para casos de
crueldad animal, se ha empleado el proceso verbal abreviado. Ante esta situación, se han
generado dos posturas diametralmente diferenciadas por parte de las autoridades
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