Informe de ponencia segundo debate proyecto de ley 94 de 2011 senado 070 de 2011 cámara
INFORME DE PONENCIA SEGUNDO DEBATE PROYECTO DE LEY 94 DE 2011 SENADO, 070 DE 2011 CÁMARApor la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales, acumulado al Proyecto de ley 059 de 2011 Cámara, por medio de la cual se crean las vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales.
Honorable Senador
JUAN MANUEL CORZO ROMÁN
Presidente
Senado de la República
Ciudad
Honorable Presidente:
En cumplimiento de la honrosa designación que nos hizo la Mesa Directiva de la Comisión Cuarta del Senado de la República, nos permitimos rendir ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 70 de 2011 Cámara, 94 de 2011 Senado, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales,acumulado al Proyecto de ley 059 de 2011 Cámara, por medio de la cual se crean las vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales,de conformidad con los artículos 150 y 224 de la Constitución Política de Colombia y los artículos 150, 151 y 153 de la Ley 5ª de 1992.
ANTECEDENTES - TRÁMITE
El día 22 de agosto de 2011, el Gobierno Nacional, por medio del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, Juan Carlos Echeverry Garzón, radicó en la Secretaría General de la honorable Cámara de Representantes el Proyecto de ley por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales,acumulado al Proyecto de ley por medio de la cual se crean las vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales, todo de conformidad con el artículo 375 de la Constitución Política y con el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para el efecto, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso número 738 de 2010. De igual forma, se radicó trámite de urgencia de conformidad con el artículo 191 de la Ley 5ª de 1992.
Luego de diferentes reuniones con el Gobierno Nacional para precisar el alcance de la presente iniciativa, y una vez designados los ponentes de cada Cámara, estos presentaron dentro del plazo establecido ponencia favorable para primer debate ante la presidencia de la Comisión Cuarta Constitucional de la honorable Cámara de Representantes y ante la presidencia de la Comisión Cuarta Constitucional del Senado de la República, conforme a la Gaceta del Congreso número 738 de 2011.
El 4 de octubre de 2011, en el seno de la Comisión Cuarta de la honorable Cámara de Representantes, se debatió en sesión conjunta y fue aprobado con una modificación al texto propuesto para primer debate del proyecto de ley por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales,acumulado al proyecto de ley por medio de la cual se crean las vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales, con votación ordinaria por los asistentes.
GENERALIDADES
Dispone la Constitución Política, en sus artículos 151 y 352, que las normas sobre preparación, aprobación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, son adoptadas mediante leyes orgánicas expedidas por el Congreso de la República. En cumplimiento de las mencionadas disposiciones han sido expedidas, entre otras, las leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, las cuales fueron compiladas en el Decreto 111 de 1996, junto con la Ley 38 de 1989, expedida en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 210 de la Constitución Política de 1886.
En lo concerniente con autorizaciones para la asunción de obligaciones que afecten posteriores vigencias fiscales ¿ vigencias futuras, la Ley 819 de 2003, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones, estableció las disposiciones sobre las cuales dicha figura opera tanto en el nivel nacional como en el nivel territorial. En dicho contexto, el Congreso de la República es competente para la expedición de disposiciones a través de las cuales se regulen las autorizaciones de vigencias futuras.
Las vigencias futuras en Colombia.
En el marco del régimen presupuestal colombiano esbozado en la Constitución Política de 1991, las vigencias futuras han sido el mecanismo a través del cual se ha adelantado la ejecución de importantes iniciativas para el desarrollo nacional, sin que las mismas se restringieran a la disponibilidad de recursos durante una única vigencia fiscal. En tal sentido, el artículo 9°[1][1] de la Ley 17 de 1992 constituye la primera de las disposiciones a través de las cuales se hizo mención al mecanismo de vigencias futuras. Posteriormente, el artículo 76[2][2] de la Ley 21 de 1992 adelantó también mención a dicha figura, disposición sobre la cual la honorable Corte Constitucional adelantó pronunciamiento de Constitucionalidad a través de la Sentencia C-337 de 1993, señalando en su oportunidad:
¿Artículo 76. Para ese Despacho el cargo contra esta norma tampoco debe prosperar so pena de desconocer el artículo 339 de la C.P., referente a la planificación, ya que el Estado no podría emprender proyectos de gran envergadura (mega-proyectos) sino que se le obligaría a planear micro proyectos onerosos por estar su ejecución restringida a una vigencia fiscal, lo que causaría un manejo indelicado de las finanzas públicas como el retraso del desarrollo económico del país.¿.
De las anteriores disposiciones, es pertinente resaltar que las mismas correspondían a leyes aprobatorias del Presupuesto General de la Nación, restringiéndose así su aplicación a la respectiva vigencia fiscal en la cual eran aprobadas. De esta forma, la Ley 88 de 1993 replicó lo dispuesto por la Ley 21 de 1992 en el aparte transcrito anteriormente a pie de página, con lo cual fue objeto de demanda objetando su constitucionalidad, generándose la reiteración de la honorable Corte Constitucional de lo referenciado en la Sentencia C-337 de 1993 y agregando:
¿En síntesis: en nada viola la Constitución el que se contraigan compromisos que cubran varias vigencias fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan las apropiaciones correspondientes. Así lo declarará la Corte.¿[3][3].
Ante la necesidad de contar con una disposición permanente que regulara las autorizaciones para la asunción de obligaciones con cargo a posteriores vigencias fiscales, el Gobierno Nacional propuso al Congreso en el mes de octubre de 1993 un proyecto de Ley Orgánica de Presupuesto modificatoria de la Ley 38 de 1989, el cual se tramitó y dio origen a la Ley 179 de 1994[4][4]. Esta ley abrió paso a las denominadas vigencias futuras ordinarias y designó a la Dirección General del Presupuesto Nacional (dependencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público) su aprobación, de conformidad con lo establecido en esta ley y en la delegación que para tal propósito le hiciera el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis).
Posteriormente, y en reconocimiento de que las vigencias futuras ordinarias requerían contar con una apropiación presupuestal en la vigencia fiscal inicial para su aprobación, en 1994 se presentó un nuevo proyecto de ley modificatorio de la Ley 38 de 1989, en el cual se proponía un nuevo ajuste al esquema de vigencias futuras. En este marco, el Congreso aprobó la Ley 225 de 1995[5][5], modificatoria de la Ley Orgánica de Presupuesto, la cual permitió introducir una nueva modalidad de vigencias futuras que se denominarían excepcionales. Tras esta modificación, los lineamientos básicos que permitían contar con mecanismos reglamentados para financiar iniciativas que superaran el año fiscal, ya estaban disponibles y se mantuvieron hasta la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 819 de 2003), en la cual se introdujeron algunas modificaciones a la norma orgánica de presupuesto y, de manera concreta, al régimen de vigencias futuras que hoy en día se encuentra vigente.
Por lo señalado, constituyen el marco regulatorio de la programación, presentación, aprobación, liquidación, ejecución y seguimiento del Presupuesto General de la Nación (PGN), las disposiciones de la Constitución Política, el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) compilado a través del Decreto 111 de 1996 y las leyes orgánicas expedidas con posterioridad a la compilación adelantada a través del mencionado Decreto, dentro de las cuales se destaca la Ley 819 de 2003.
Con todo lo anterior, las vigencias futuras tanto ordinarias como excepcionales han continuado siendo objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional, destacándose, entre otros, los siguientes apartes jurisprudenciales:
¿Invocando, erróneamente, el artículo 345 de la Constitución se dice que es inexequible la norma que permite la autorización de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Se olvida que la administración puede asumir compromisos que, por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios años, es decir, bajo la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el artículo acusado establece una serie de previsiones, como estas: la autorización de la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; la inclusión, por parte de este Ministerio, en el proyecto de presupuesto, de las asignaciones necesarias; la autorización de los Concejos, las Asambleas, etc., en lo que les compete; la obligación de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado sobre la asunción de compromisos para vigencias futuras.
El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo definió la Corte Constitucional, no implica el que la administración pública no pueda programar obras que se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitación sería...
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