Informe de ponencia segundo debate proyecto de ley 162 de 2011 senado
INFORME DE PONENCIA SEGUNDO DEBATE PROYECTO DE LEY 162 DE 2011 SENADO. por medio de la cual se reglamenta el derecho fundamental de petición y se adiciona un título al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Bogotá, D. C., 20 de marzo de 2012
Honorable Senador
Juan Carlos Vélez
Vicepresidente
Comisión Primera Constitucional
Senado de la República
Bogotá, D. C.
En cumplimiento de la designación que me fue encomendada por la Mesa Directiva de la Comisión, de conformidad con las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, me permito rendir el informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 162 de 2011 Senado, por medio de la cual se reglamenta el derecho fundamental de petición y se adiciona un título al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:
1. TRÁMITE
El presente proyecto de ley estatutaria fue radicado por el honorable Senador Honorio Galvis, José Ignacio García, Camilo Sánchez, Luis Fernando Velasco, Juan Fernando Velasco, Juan Fernando Cristo, Eugenio Prieto, Edison Delgado, Guillermo García, Guillermo Santos, Édgar y otros, ante la Secretaría General del Senado de la República y repartido para su trámite correspondiente a la Comisión Primera, definiendo la Mesa Directiva como ponente al suscrito Senador.
2. ANTECEDENTES DEL PROYECTO
Las disposiciones de este proyecto ya fueron estudiadas, debatidas y aprobadas por amplias mayorías en el Congreso en los años 2009 y 2010, dado que hacen parte del Título II -que regula el derecho de petición- del Libro Primero del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, promulgado como Ley 1437 del 18 de enero de 2011, razón por la cual las justificaciones para su expedición son las mismas que se tuvieron en cuenta al tramitar el Proyecto de ley número 198 de 2009 Senado y 315 de 2010 Cámara.
Es pertinente recordar que el Código fue producto del estudio juicioso de una comisión integrada por Magistrados del Consejo de Estado, y altos funcionarios del Gobierno, quienes durante más de dos años lograron una propuesta consensuada de reforma, la cual se enriqueció vigorosamente en el transcurso de su trámite en el Congreso de la República, mediante serios y profundos debates en relación con sus disposiciones y alcance.
Sin embargo, el 1° de noviembre de 2011, la Corte Constitucional declaró inexequible las disposiciones de todo el Título II por vicios de procedimiento mediante la Sentencia C-818 de esa fecha, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, al considerar que la regulación del derecho de petición requiere de la expedición de una ley estatutaria, en virtud de lo dispuesto en el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política, por tratarse de un derecho fundamental.
En efecto, según el comunicado de prensa número 45 de 2011 de la citada Corporación, esta analizó si la regulación sobre el derecho de petición, contenida en los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, vulneraba la reserva estatutaria de las normas que regulan de manera integral un derecho fundamental, de conformidad con lo establecido en los artículos 152 y 153 de la Constitución Política.
Sobre el particular indicó la Corte Constitucional que cuando la ley actualiza o configura el contenido de un derecho fundamental con pretensión de sistematización e integralidad, y de esta forma bien mediante la configuración, o bien mediante la actualización, regula y precisa sus elementos estructurales, los aspectos inherentes a su ejercicio y los elementos que hacen parte de su ámbito constitucionalmente protegido, debe ser expedida por el procedimiento legislativo más exigente previsto por el artículo 153 constitucional para la leyes estatutarias y no para el de una ley ordinaria.
En relación con el asunto, consideró que según el artículo 23 de la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional, son elementos estructurales del derecho de petición:
i) El alcance de la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que estas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas;
ii) El derecho a obtener una pronta respuesta, y
iii) La posibilidad de presentar derechos de petición ante particulares, concluyendo que estos elementos fueron desarrollados de manera exhaustiva por los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011.
A juicio de la Corte Constitucional, la situación anterior encuadra en varios de los criterios que, de conformidad con la jurisprudencia, hacen necesaria la regulación de una determinada materia mediante ley estatutaria, por cuanto:
a) Se trata de normas que se refieren a contenidos muy cercanos a los elementos estructurales esenciales del derecho de petición;
b) Los artículos 13 a 33 contienen un desarrollo integral y sistemático del derecho fundamental de petición y, por tanto, todas las materias tratadas, sea cual fuere su contenido específico, han debido ser objeto de una ley estatutaria, y
c) Es indudable que los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, actualizan el derecho fundamental de petición, consagrado expresamente como fundamental en la Constitución Política de 1991, incluso desarrollando la garantía frente a los particulares.
En lo atinente a los efectos de la decisión, la Corte advirtió que la declaratoria de inexequibilidad inmediatade los artículos13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011, ¿Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo¿, tendría graves efectos en materia de protección del derecho fundamental de petición, por cuanto a partir de su vigencia, esto es, el 2 de julio de 2012, se produciría un vacío legal con incidencia directa en el goce de dicha garantía. En consecuencia, la Corporación difirió los efectos del fallo al 31 de diciembre de 2014, a fin de que el Congreso, expida la ley estatutaria correspondiente.
Por lo anterior, tal y como se señala en la exposición de motivos de este proyecto, es necesario, urgente e inaplazable, mediante la adopción de una ley estatutaria, sustituir la regulación del derecho de petición en aras de llenar el vacío jurídico al que se verá avocada esta materia dentro del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo expedido por la Ley 1437 de 2011, el cual entrará a regir el 2 de julio de 2012, pero que, en virtud de la citada decisión de la Corte Constitucional de inexequibilidad por vicios de trámite desaparecerá en ese aspecto el 31 de diciembre de 2014.
3. REFERENCIA HISTÓRICA Y ALCANCE DEL DERECHO DE PETICIÓN
Bien se advierte en la exposición de motivos, que, en sus orígenes, la historia le atribuye al derecho de petición haber sido el instrumento para abolir la vindicta privada (venganza personal), considerada por algunos como la viabilidad de hacer justicia por las propias manos; y que, para evitar lo anterior, se creó un instrumento por medio del cual las personas podían acudir a una autoridad con el fin de que esta obligara al infractor a la reparación de los perjuicios.
Aunque es, realmente, en la Edad Media en donde surge como derecho e instrumento para reclamar o participar ante los poderes públicos, en la Carta Magna de 1215 se encuentra indirectamente la génesis de su reconocimiento[1][1][1], y luego se consolida al amparo del estado liberal con su consagración en declaraciones de derechos como la Petition of Rights de 1625 y la previsión del artículo 5° del Bill of Rights de 1689[2][2][2], en el que se proclama como un derecho de los súbditos, de presentar peticiones al rey, siempre que se ejerciera correctamente, sin indecencias y presiones.
En la Constitución de los Estados Unidos de 1789, en la primera enmienda constitucional, se consagró como garantía en el sentido de que ¿[e]l Congreso no dictará ley alguna con respecto a la oficialización de una religión, o que prohíba el libre ejercicio de la misma; o que restrinja la libertad de palabra o de prensa, o el derecho del pueblo a reunirse pacíficamente y a peticionar al gobierno para la reparación de agravios¿.
El artículo 24 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, indica que ¿[t]oda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivos de interés general, ya sea de interés particular, y el de obtener pronta resolución¿.
En Colombia la consagración de este derecho data de hace dos siglos. En la Constitución de Tunja sancionada en 1811, se incluyó dentro de la declaración de los derechos del hombre en sociedad, que ¿[j]amás se puede prohibir, suspender o limitar el derecho que tiene todo pueblo, y cada uno de sus ciudadanos de dirigir a los depositarios de la autoridad pública, representaciones o memoriales para solicitar legal y pacíficamente la reparación de los agravios que se le han hecho, y de las molestias que sufra¿; así mismo, en la Constitución de Cundinamarca de 1812, en su artículo 7°, indicó que ¿[i]gualmente pueden los ciudadanos juntarse pacífica y tranquilamente para formar y presentar sus instrucciones y peticiones a las autoridades, avisando al Magistrado y presentándola por escrito¿; luego aparece en forma generalizada en la Constitución de Cúcuta en 1821, en su artículo 157, según el cual ¿[l]a libertad que tienen los ciudadanos de reclamar sus derechos ante los depositarios de la autoridad pública, con la moderación y el respeto debidos, en ningún tiempo será impedida ni limitada¿.
Los mencionados textos bien pueden considerarse antecedentes del derecho establecido en la Constitución de 1886, en su artículo 45, según el cual ¿[t]oda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, ya sea por motivos de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución¿.
Ahora bien, puede...
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