Informe de ponencia segundo debate al proyecto de acto legislativo 14 de 2011 senado 094 de 2011 cámara
INFORME DE PONENCIA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 14 DE 2011 SENADO, 094 DE 2011 CÁMARApor medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
Bogotá, D. C., 6 de diciembre de 2011
Señor Doctor
JUAN MANUEL CORZO
Presidente
Senado de la República
Ciudad
Asunto: Ponencia para segundo debate al Proyecto de Acto Legislativo número 14 de 2011 Senado, 094 de 2011 Cámara
Señor Presidente:
Con el fin de dar cumplimiento a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992 y agradeciendo la designación que se nos hizo como ponentes, nos permitimos rendir informe de ponencia para segundo debate al Proyecto de Acto Legislativo número 14 de 2011 Senado, 094 de 2011 Cámara,por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
La iniciativa constitucional fue radicada por sus autores en la Secretaría de la Cámara de Representantes, y asignada para estudio y trámite legislativo a la Comisión Primera Constitucional de esa Corporación, siendo aprobada en primer y segundo debates de la Cámara, así como en primer debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República.
El proyecto de Acto Legislativo pretende crear el marco constitucional que permita dar coherencia a los mecanismos de justicia transicional en Colombia, con la finalidad de facilitar la terminación del conflicto armado interno y con ello el logro de una paz estable y duradera. Dicho marco constitucional permitirá articular la legislación ya existente con una complementaria, encaminada a lograr la desmovilización de los miembros de grupos armados al margen de la ley, su reintegración a la sociedad, el esclarecimiento de la verdad sobre los hechos acaecidos en el marco del conflicto armado, y garantizar los derechos de las víctimas.
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La transición del conflicto armado interno a la paz en Colombia
La palabra ¿transición¿ se refiere en su sentido literal al paso de una situación x a una y. En el caso de Colombia, sin embargo, cabe hacerse primero la pregunta: ¿de qué transición estamos hablando? No se trata evidentemente de una transición de un régimen autoritario a una democracia liberal, del tipo que ha constituido el paradigma y la base de la doctrina internacional de la justicia transicional. Es una transición del conflicto armado a la paz, lo que supone unas consideraciones adicionales a la comprensión tradicional de la justicia transicional.
Por muchas que sean las deficiencias de la democracia colombiana, el ¿momento transicional¿ de ampliación y profundización de la democracia se dio ya hace dos décadas en 1991 con la promulgación de una nueva Constitución que se entendió a sí misma, en palabras de la Corte Constitucional, como ¿un tratado de paz¿. En este sentido, estamos más bien frente a impedimentos para la materialización plena de la Constitución y no ante la creación de un nuevo marco constitucional. El mayor de esos impedimentos es sin duda la continuidad del conflicto armado interno. Y por esa razón el término ¿transición¿ debe ser entendido en el caso de Colombia primordialmente como la transición de una situación de conflicto armado a una de paz. Podemos decir entonces que Colombia se encuentra en una transición inconclusa, y en esa medida el punto de referencia obligado de cualquier definición de transición en Colombia es el logro de la paz. En otras palabras, sin paz no hay transición.
Una transición de esta naturaleza supone unos niveles mucho más grandes de complejidad. Primero, porque como el conflicto se ha prolongado en el tiempo, los instrumentos de justicia transicional deben hacer frente a cientos de miles de violaciones producto de décadas de confrontación armada. Al igual que otras sociedades en transición, Colombia enfrenta el legado de violaciones a los Derechos Humanos e Infracciones al DIH, pero en este caso se trata de más de cuatro décadas de conflicto, y de un conflicto que con el tiempo se ha degenerado y entremezclado con la criminalidad. Esto supone un reto particular porque ni los instrumentos que contiene la Constitución permiten dar un tratamiento adecuado a un legado de violaciones con estas características, ni por lo mismo es posible asegurar una adecuada satisfacción de los derechos de las víctimas. En cualquier caso resulta imposible e incluso contraproducente tratar un volumen de violaciones e infracciones de esa magnitud dentro del marco de la justicia ordinaria.
Segundo, porque como los actores armados no dejan las armas al mismo tiempo, la transición colombiana es una transición gradual, o mejor, una transición ¿por capítulos¿. Esto crea necesariamente unos desequilibrios en la aplicación de medidas de transición ¿por ejemplo, en la satisfacción del derecho a la verdad¿ y dificulta la coherencia de la estrategia. Por otra parte, la gradualidad de la transición abre la puerta para que mecanismos de naturaleza transicional se confundan paulatinamente con mecanismos de la justicia ordinaria, contradiciendo no sólo el objetivo de superación y ¿cierre¿ del conflicto, sino perdiendo su carácter excepcional y confundiéndose nocivamente con la justicia ordinaria.
Tercero, porque como la transición es del conflicto armado a la paz, la reintegración efectiva de los desmovilizados se convierte en un elemento esencial para garantizar la no repetición de las violaciones masivas.
Y cuarto, por todo lo anterior, la transición en Colombia supone un entendimiento más amplio de los fines de la justicia transicional, que pondere tanto la necesidad de hacer frente al legado de graves violaciones, como de lograr la transición, dentro de un objetivo general de fortalecimiento del Estado de Derecho y de la materialización de los fines de la Constitución de 1991. Tradicionalmente, la justicia transicional ha sido entendida como el conjunto de mecanismos que entran a operar con posterioridad a la terminación de un conflicto armado o de un régimen autoritario. En esos contextos, la justicia transicional no contribuye al logro de la paz, porque se entiende que la violencia ya ha cesado, y que se trata precisamente de hacer frente a hechos ocurridos en el pasado.
En casos de conflicto armado interno de largo aliento, como el colombiano, la diferencia se encuentra en que los abusos de gran escala no son sólo del pasado, y en que los actores que han causado esas graves violaciones a los DDHH en algunos casos aún están activos. Así, el diseño de instrumentos de justicia transicional se hace en medio del conflicto y a medida que los distintos capítulos que lo componen se van cerrando. Eso supone que los instrumentos de justicia transicional tienen que mirar a la vez hacia el pasado y hacia el futuro, y que entre las exigencias de la transición y las exigencias del tratamiento al legado de violaciones puede haber tensiones que hay que ponderar dentro del marco constitucional.
De ahí que los riesgos y dificultades de la transición en Colombia sean especialmente agudos y que por eso mismo sea necesario hacer un ejercicio de ponderación que tenga como fin prevalente de la transición en Colombia la superación del conflicto y la posibilidad de la materialización de la Constitución, haciendo efectivos a la vez, en la mayor medida posible, los derechos de las víctimas y el derecho de la sociedad en general a la no repetición. Como lo ha señalado la Corte Constitucional:
¿[La justicia transicional] aspira a superar una situación de conflicto o posconflicto, haciendo efectivos en el mayor nivel posible, los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas frente a un pasado de graves y sistemáticas violaciones de los Derechos Humanos, teniendo como límite la medida de lo que resulte conducente al logro y mantenimiento de la paz social¿[1][1].
En efecto, este tipo de transición, y las finalidades propias de la justicia transicional en tales contextos, exigen que se pondere junto con la satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, otras consideraciones particulares como son la reintegración eficaz de los ex combatientes, la prevalencia de condiciones de seguridad en el territorio y, en general, las garantías de no repetición: no repetición de las violaciones sufridas por las víctimas y no repetición de nuevas violaciones en contra de nuevas víctimas. Como lo ha señalado la ONU, el diseño de instrumentos de justicia transicional hace necesario ¿optar por un planteamiento que equilibre múltiples objetivos, entre los que se encuentran la búsqueda de la rendición de cuentas, la verdad y la reparación, la preservación de la paz y la construcción de la democracia y el Estado de derecho¿[2][2].
Si bien la Corte Constitucional ha establecido que es necesario hacer una ponderación entre la paz, la justicia en tanto valor objetivo, la justicia como derecho de las víctimas y los demás derechos de estas a la verdad, la reparación y la no repetición y que ¿el logro de una paz estable y duradera que sustraiga al país del conflicto por medio de la desmovilización de los grupos armados al margen de la ley puede pasar por ciertas restricciones al valor objetivo de la justicia y al derecho correlativo de las víctimas a la justicia, puesto que de lo contrario, por la situación fáctica y jurídica de quienes han tomado parte en el conflicto, la paz sería un ideal inalcanzable¿[3][3], la misma Corte también ha advertido que la paz no puede convertirse en una razón de Estado que lo justifique todo. De ahí que sea necesario en cada caso en concreto ponderar si la restricción impuesta sobre la justicia como valor y como derecho es justificada dados los beneficios para el logro de la...
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