Isomorfismo en los programas de lucha contra la pobreza. Los Programas Oportunidades y Puente.
| Autor | Salas, Marcelo |
| Cargo | II. Teoría y Práctica de las Políticas Públicas |
| Páginas | 57(45) |
Resumen
El presente artículo pretende analizar la tendencia hada la homogeneidad que han presentado los programas de lucha contra la pobreza en América Latina en los últimos 20 años. Se propone d estudio en profundidad de dos de los casos más exitosos y renombrados de la última modalidad de intervención de los gobiernos regionales: los Programas de Transferencias de Ingresos Condicionadas. Para llevar a cabo nuestro objetivo se realizó un estudio descriptivo con la intención de remarcar las similitudes y diferencias relevantes en cada uno de los casos. En este trabajo tomó especial relevancia el papel asumido por los organismos internacionales como fuentes de recursos financieros y normativos para los gobiernos de los países de la región.
Palabra, claves: isomorfismo institucional, políticas sociales, organismos internacionales, América Latina.
Abstract
This article tries to analyze the homogeneity tendency present in the Latín American's programs against the poverty. The paper compares two effective programs of last generation, characteristic of a set of programs: the Conditional Cash Transfer Programs. In order to find answer to the investigation question we decided to use a design with a descriptivo emphasis, our interest was to characterize and to compare the selected programs, which allowed to understanding the process which these programs tend to homogeneity. In this work the role assumed by the international organistas like financial and normative sources took special relevance for the governments of the region.
Keywords: institutional isomorphism, sodalpolides, international organistas, Latín America.
Isomorphism in programs to combat poverty. The programs "Oportunidades" and "Puente"
Presentación de la investigación
Desde comienzos de la década de los noventa se asiste en América Latina a un llamativo proceso de homogeneización en los modos de intervención de los programas de lucha contra la pobreza. El fenómeno coincide con una situación inédita: la decisión de los organismos internacionales (OI) presentes en la región de convertirse en actores principales de la política social.
En este mismo periodo, la definición de la pobreza ha virado hacia posturas que rechazan una definición unidimensional, como aquéllas que se basan exclusivamente en los ingresos o el consumo. Hoy se acepta que la pobreza responde a múltiples dimensiones que, a su vez, son relativas al contexto donde se generan, sin embargo, las políticas sociales de la región no han generado programas diferenciados para cada una de las situaciones presentes en los distintos países. En cambio, se observa la puesta en marcha de un conjunto de programas llamativamente similares.
Esta tendencia pareciera responder a la estructuración de lo que en sociología de las organizaciones se conoce como un campo organizacional, es decir, en estos últimos 25 años observamos la generación de un área reconocible de institucionalidad, donde las distintas organizaciones encargadas de la producción de la política social son cada vez más identificables (DiMaggio y Powell, 1983).
Para DiMaggio y Powell, el concepto que mejor captura el proceso de homogeneización de los actores organizacionales es isomorfismo organizacional, el cual consiste en que, dentro de un mismo campo organizacional, se restringe la fuerza de unidad de una población dada para llevarla a parecerse al conjunto de la población según las condiciones planteadas por el medio. Si bien esta propuesta se encuentra dentro del análisis sociológico de las organizaciones, entendemos que puede ser igualmente aplicada al campo de la política social.
Este enfoque nos lleva a plantear la siguiente pregunta: ¿cómo los gobiernos nacionales se adaptan a las presiones de los OI en la formulación de programas de lucha contra la pobreza? Para responder decidimos comparar dos programas vigentes de última generación: d Programa Oportunidades de México y d Programa Puente de Chile. Ambos programas son característicos de un conjunto de programas que surgieron a principios de la presente década conocidos como Programas de Transferencias Condicionada (PTC). (1) Los dos países cuentan con una larga trayectoria en la lucha contra la pobreza y sus programas son constantemente citados por sus propuestas innovadoras.
Para hallar una respuesta a la pregunta de investigación se optó por un diseño con un marcado énfasis descriptivo con la intención de caracterizar y comparar los programas seleccionados, lo que nos permitió comprender el proceso por el cual tienden hacia la homogeneidad.
El trabajo de campo consistió en la recolección de información de documentos oficiales de los programas, así como de material de los OI participantes, evaluaciones externas y otros artículos, con el fin de generar un conjunto de categorías relevantes que nos permitiera comparar los programas y de esta forma establecer sus similitudes y diferencias, así como las conexiones necesarias con el contexto general de las políticas sociales latinoamericanas.
Por otra parte, se recolectaron datos descriptivos de la situación de pobreza de los dos países para completar la comparación de los programas y datos que aportaron a la identificación de indicadores de la injerencia de los OI en el diseño de las políticas sociales de la región.
El proceso de la investigación fue predominantemente cualitativo, pues nuestra intención fue hacer una descripción exhaustiva de los procesos sociales. El análisis del material no consistió en la estimación cuantitativa de parámetros de un universo dado, sino en un estudio comparativo de las propuestas de un conjunto de actores dentro de un contexto determinado y en circunstancias situadas en un tiempo específico. Dicho análisis implicó la formulación de conceptos que se crean en el continuo ir y venir de la información empírica a la construcción teórica.
Optamos por este diseño, ya que advertimos en la revisión de la literatura que, aunque existen distintos trabajos que estudian la existencia de campos organizacionales y presiones isomórficas y mucho material sobre el análisis de las políticas sociales latinoamericanas, no hay antecedentes que intenten vincular ambos campos.
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Aportes del nuevo institucionalismo sociológico para el análisis de las políticas sociales
Existe en la sociología de las organizaciones una larga tradición teórica y empírica enmarcada, a su vez, dentro de la tradición institucional y el nuevo institucionalismo. Una de las ideas más relevantes parte de los aportes de Philip Selznick (1949), quien señala que la dinámica organizacional se ve frecuentemente afectada por fuerzas externas provenientes de su medio ambiente institucionalizado. Ante esta situación, los actores organizacionales, como los Estados y los gobiernos, necesitan desarrollar estructuras y comportamientos que les permitan superar los embates de dichas fuerzas institucionales. De esta forma, las estructuras organizacionales buscan la adaptación no solamente guiadas por los requerimientos de tipo económico o técnico.
Otro concepto interesante se deriva del hecho de que, al realizar adaptaciones estructurales, los actores organizacionales a menudo se desvían de su misión formal, esto puede suceder, por ejemplo, cuando las reglas y los procedimientos de gestión se convierten en fines, lo que Robert Merton (1964) llama "desplazamiento de metas". Por esta razón resulta evidente que las organizaciones poseen una dimensión simbólica que se expresa con reglas y procedimientos institucionalizados que tienden a ser incompatibles con la eficiencia organizacional y con el desempeño efectivo de tareas (Meyer y Rowan, 1977 y DiMaggio y Powell, 1983 y 1991).
Desde esta perspectiva se asume que las presiones del contexto institucional, conformado por mitos y rutinas, se legitiman y se convierten en generadoras potenciales de pautas de comportamiento socialmente aceptadas que propician en los actores organizacionales una tendencia a la uniformidad y a la estabilidad, más que a la diversidad y al cambio (Meyer y Rowan, 1977). Esta asunción replantea la noción del paradigma racional que considera que el actor organizacional es capaz de decidir con plena autonomía el destino de una entidad, es un giro hacia explicaciones culturales y cognoscitivas que no pueden ser reducidas a las agregaciones de los motivos o a los atributos de los individuos (DiMaggio y Powell, 1991).
La "maduración" de este tipo de actores responde a la construcción de un entramado simbólico, más que a sus "funciones". Dichos actores' cumplen sus acciones no por la búsqueda de la efectividad en el logro de sus objetivos, sino a partir de la racionalización de "mitos y ceremonias" que se legitiman en el ambiente organizacional y facilitan su supervivencia. Los "mitos" se convierten en técnicas institucionalizadas consideradas adecuadas y racionales por los actores que las utilizan al margen de su posible impacto positivo en el desempeño organizacional (Meyer y Rowan, 1977).
La tarea esencial de los actores organizacionales, entonces, es evitar la ilegitimidad que puede provocar no adecuarse a los mitos racionalizados, lo que a su vez podría dificultar el acceso a los recursos necesarios para el éxito. En la práctica, los esfuerzos de adecuación mantienen las apariencias y le dan validez a una organización; se debe mantener la apariencia de que los mitos efectivamente funcionan (Meyer y Rowan, 1977).
La búsqueda de la legitimidad se vuelve una dinámica común entre las organizaciones de un mismo campo provocando la adopción generalizada de estructuras homogéneas. De esta manera, las organizaciones de un mismo campo organizacional tienden a volverse "isomorfas" (Meyer y Rowan, 1977; DiMaggio y Powell, 1983 y Scott, 1991).
Según DiMaggio y Powell (1983), el isomorfismo puede originarse de dos modos: i) de la competición y adecuación de organizaciones individuales a cambios en el mercado, lo que denominan isomorfismo competitivo y ii) de la competición por diferentes factores...
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