Mecanismos de colaboración interinstitucional: prácticas típicas /INTER-INSTITUTIONAL COOPERATION MECHANISMS: SOME COMMON PRACTICES /MECANISMOS DE COLABORACAO INTERINSTITUCIONAL: PRATICAS TIPICAS /LES MECANISMES DE COLLABORATION INTERINSTITUTIONNELLE: QUELQUES PRATIQUES TYPIQUES.
| Autor | Herrera-Kit, Patricia |
Introducción
La búsqueda de alternativas de coordinación entre instituciones estatales, en sentido vertical tanto como horizontal (Licha & Molina, 2006), ha conducido al surgimiento y expansión de diversos arreglos. Estos arreglos se expresan en diversos mecanismos de coordinación para gestionar la cosa pública de manera intersectorial, que apuntan a que "diversos sectores gubernamentales no sólo entreguen a un mismo público específico los servicios que son propios de cada uno, sino que de manera articulada atiendan necesidades sociales o prevengan problemas que tienen complejas, diversas y relacionadas causas en sus orígenes" (Cunill-Grau, 2014, p. 8). Estos mecanismos de colaboración interinstitucional no son excepcionales. En Colombia, proliferan comités, consejos, mesas y grupos interinstitucionales con cobijo de la Ley 489 de 1998. Como se explicará en detalle, hacen parte de las respuestas que suscita la segunda ola de reformas de la nueva gestión pública (NGP) y que han derivado en varios modelos de gestión de lo público.
Las particularidades del objeto han impedido que su estudio avance metódicamente. La literatura incluye, junto con la noción de coordinación interinstitucional, aquellas de integración de política, regímenes de política con conexiones de frontera, coordinación de política, gobernanza colaborativa, espacios de regulación funcional y colaboración intragubernamental, entre otras. A estas se suman, además, estudios que analizan modelos gubernamentales específicos, tales como el joined up y el whole of government (Trein et al., 2020).
Aunque es bastante más común la caracterización de casos de éxito o fracaso, se han propuesto cuatro marcos analíticos en la literatura. Molenveld, Verhoest, Voets y Steen (2020) identifican: i) el análisis de intensidad de coordinación (e. g., Metcalfe, 1994; Cunnill-Grau, 2014); ii) el análisis de tipos sueltos vs. estrictos de coordinación (e. g., Meyer, 2002; Molenveld, 2016); iii) el análisis de enfoques de coordinación--i. e., jerarquicos, competitivos de mercado o en red--(e. g., Alexander, 1995; Verhoest, Bouckaert, & Peters, 2005); y iv) el más difundido análisis de enfoques de coordinación instrumentales e institucionales (e. g., Christensen & Laegreid, 2007a).
Trein et al. (2020) señalan que la diversidad y vastedad de la producción académica en el campo ha avanzado en desmedro del avance teórico, de las lecturas sistemáticas de los mecanismos, de las causas y efectos del fenómeno, y de la posibilidad de aproximaciones cuantitativas. La agenda que proponen los autores incluye la necesidad de abordar el tema desde los estudios organizacionales. Acá hay todo por hacer, pues una búsqueda integrada de las nociones de referencia en la base de datos bibliométrica Lens (1), utilizando el booleano or en todos los campos, arroja 33.888 artículos. Solo 253 están catalogados dentro del área temática de estudios organizacionales. En esta ausencia de puentes robustos entre las dos perspectivas de estudio, el presente documento pone a disposición, desde los estudios de la gestión pública, una tipología de mecanismos de coordinación interinstitucional como insumo para elaboraciones futuras que desde los estudios organizacionales puedan enriquecer el conocimiento sobre la coordinación entre instituciones estatales llamadas a resolver, a través de la gestión de políticas, diversos problemas sociales. Para tales efectos, el uso de la noción de institución se aleja de las lecturas neoinstitucionalistas y, por el contrario, se asume como sinónimo de organización, en el caso particular, estatal que, además, corresponde al concepto de uso común en la práctica pública colombiana.
En el marco de esta configuración del estado de la discusión, se presenta este artículo para mostrar el campo de interés, señalando, a su vez y a manera de preludio, un mecanismo de entrada. Para efectos de ubicar al lector, el artículo discute inicialmente el trasegar de las concepciones y reformas sobre la organización del Estado que hoy dan lugar a la colaboración interinstitucional como solución. Posteriormente, se lleva a cabo un corte transversal de la literatura, orientado a catalogar los mecanismos de colaboración. A partir de una revisión orientada al desarrollo teórico (Paré, Trudel, Jaana, & Kitsiou, 2015), se propone una tipología que da cuenta de las herramientas operacionales de la coordinación interinstitucional. Este ejercicio propone un marco analítico a efectos de i) observar con un lente más fino los instrumentos concretos de coordinación interinstitucional y sus retos organizacionales y, con ello, ii) permitir la construcción académica más robusta y diferenciada en torno a los desafíos de coordinación que suponen mecanismos diferenciados.
Antecedentes: la idea de colaboración interinstitucional como producto de la nueva gestión pública
El siglo xx se caracterizó por una constante búsqueda de esquemas y estructuras estatales óptimas (Oszlak, 1999; Ramírez-Brouchoud, 2009). Han sido sucesivos los intentos inspirados por intereses, ideologías, posturas teóricas y fines destinados a la persecución de la mayor eficiencia estatal: la constante transformación de modelos y la oscilación entre los extremos Estado-céntricos y mercado-céntricos ha influido en los modos de pensar el funcionamiento de la acción pública.
Las décadas comprendidas entre 1930 y 1970 se caracterizaron por un Estado activo, un leviatán central que, en medio del modelo de sustitución de importaciones, estaba a cargo de la provisión de servicios e inversión destinada a la modernización (García-Chourio, 2003). Como resultado de esta lógica, "las estructuras y dotaciones estatales habían alcanzado su máxima expansión durante los años 60 y 70. Junto con la asunción de un creciente rol empleador, se había expandido el aparato empresario, regulador y [de] subsidios" (Oszlak, 1999, p. 3). Pese a que dicho esquema reveló signos de agotamiento en los años 60, perduró de forma diferenciada hasta los 80.
Las transformaciones económicas mundiales y las agencias internacionales (García-Chourio, 2003) condujeron a un cambio de paradigma económico (Ramírez-Brouchoud, 2009), pero también de ideología y enfoques desde los cuales pensar el Estado (García-Chourio, 2003). La primera reforma estatal de las décadas de los 70 y 80, de corte neoliberal "atribuía la crisis económica al fracaso del modelo [...] que había facilitado un intervencionismo excesivo del Estado, la asunción de roles no pertinentes y la conducta predatoria de quienes controlaban su aparato" (Oszlak, 1999, p. 4).
Como consecuencia, la solución esbozada se dirigió a reducir el Estado (Rosas-Huerta, 2008). Las reformas de los 70 y 80 estuvieron destinadas "a superar desequilibrios fiscales y monetarios" (García-Chourio, 2003, p. 98), como lo confirma la receta de ajuste del Consenso de Washington (García-Chourio, 2003; Ramírez-Brouchoud, 2009):
Un programa político de síntesis de [...] propuestas de política neoliberal y de [...] experiencias de ajuste estructural [...]. Entre los temas del Consenso están: la disciplina fiscal, las privatizaciones, la desregulación, la liberalización comercial y financiera, las reformas tributarias, los cambios en las prioridades del gasto. (Ramírez-Brouchoud, 2009, p. 120) El péndulo cambia a finales de la década de los 90, cuando el Banco Mundial cuestionó la sostenibilidad de las reformas con un Estado debilitado por los ajustes introducidos. De este modo, la segunda ola reformista dirige su mirada hacia el interior del Estado, un Estado menor pero mejor, como sugiere Oszlak (1999).
Estas reformas se enfocan en la racionalidad del Estado con miras a hacerlo más eficaz, eficiente, capaz de proveer servicios con equidad y constituir un entorno propicio para el sector privado (Rosas-Huerta, 2008; Ramírez-Brouchoud, 2009; García-Chourio, 2003). En palabras de Bresser (1999, citado por García-Chourio, 2003), la diferencia entre las dos etapas radica en su concepción ideológica y estratégica. Mientras la primera se centra en la superación de crisis a partir de un ajuste estructural económico, las de la segunda tienen un carácter institucional: se pasa del papel estatal al cambio y revitalización del aparato estatal (García-Chourio, 2003).
En este contexto surgen y se instalan las propuestas de reforma a la gestión pública. La llegada de las posturas neogerenciales, que importan prácticas del sector privado a las dinámicas públicas, tienen asidero en la presión de actores internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (oCDE), el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Sánchez-González, 2008). Su progresiva expansión se explica por la confluencia de otras tendencias: las pretensiones de frenar el crecimiento del aparato estatal, la privatización de la prestación de servicios públicos y la automatización (Hood, 1991, citado por Quintanilla-Ortiz, 2017).
Esa tendencia, denominada nueva gerencia pública (NCP), es una visión privada de lo público inspirada en las teorías económicas clásica y neoclásica y, en consecuencia, está ubicada en la matriz mercado-céntrica (Guerrero, 2003, citado por Sánchez-González, 2008). Incluye orientación al cliente, privatización, mercado y competencia, reforma del sector público, y una gerencia por objetivos y resultados (Sánchez-González, 2008). Pollitt (2007) enumera algunos rasgos distintivos de esta práctica:
Greater emphasis on 'performance', especially through the measurement of outputs. A preference for lean, flat, small, specialized (disaggregated) organizational forms over large, multi-functional forms. A widespread substitution of contracts forhierarchical relations as the principal coordinating device. A widespread injection of market-type mechanisms (MTMS) including competitive tendering, public sector league tables and performance-related PA. An emphasis on...
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