Minería metalífera, impacto económico y conflictividad. Un análisis del proyecto minero de plata 'Navidad' en la Patagonia argentina
| Autor | Diego I. Murguía |
| Cargo | Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Económicas. Conicet-Universidad de Buenos Aires. Instituto Interdisciplinario de Economía Política de Buenos Aires. Buenos Aires, Argentina. Correo electrónico: diegomurguia@yahoo.com.ar |
| Páginas | 193-232 |
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desarro. soc. 71, primer semestre de 2013, pp. x-xx, issn 0120-3584
Revista
Desarrollo y Sociedad Segundo cuatrimestre 2020
PP. 193-232, ISSN 0120-3584
E-ISSN 1900-7760
Minería metalífera, impacto económico y
conflictividad. Un análisis del proyecto minero
de plata “Navidad” en la Patagonia argentina
Metal mining, economic impact and conflict.
An analysis of the “Navidad” silver mining
project in Argentina´s Patagonia
Diego I. Murguía1
DOI: 10.13043/DYS.85.5
Resumen
Si bien Argentina cuenta con un gran potencial minero, la minería metalífera
de gran escala se ha desarrollado con escaso conocimiento de su poten-
cial económico y en paralelo a una conflictividad social. En la provincia del
Chubut, el proyecto Navidad es el principal incentivo para modificar el marco
legal provincial y permitir su avance. Este trabajo busca, mediante escenarios,
dimensionar y contextualizar los potenciales beneficios económicos (exporta-
ciones, ganancias, recaudación, empleo) que podría generar dicho proyecto,
especialmente al Estado provincial. Los resultados en materia fiscal revelan
que las contribuciones a la provincia serían limitadas, pues podrían representar
el 1.9 % del presupuesto y un 7.5 % de los ingresos por regalías hidrocar-
buríferas. El mayor impacto local podría generarse por empleos en comunas
cercanas al yacimiento, aunque es poco factible dado el perfil agropecuario de
dicha población. El debate público y legislativo sobre la minería en Argentina
requiere más evaluaciones de este tipo a fin de estar mejor informado.
1 Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Económicas. Conicet-Universidad de Buenos Aires.
Instituto Interdisciplinario de Economía Política de Buenos Aires. Buenos Aires, Argentina. Correo
electrónico: diegomurguia@yahoo.com.ar
Este artículo fue recibido el 25 de septiembre de 2019, revisado el 27 de enero de 2020 y finalmente
aceptado el 5 de marzo de 2020.
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Palabras clave: recursos minerales, conflicto social, zonificación, tributación,
Chubut.
Clasificación JEL: L72, O22.
Abstract
Although Argentina has great mining potential, large-scale metal mining
has developed with little knowledge of its economic potential and parallel to
social conflict. In the province of Chubut, the project known as Navidad acts
as the main incentive to modify the provincial legal framework and allow its
progress. Through different scenarios, the purpose of this work is to measure
and contextualize the potential economic benefits (exports, profits, tax
collection, employment) that this project could generate, especially for the
provincial State. Taxation results reveal that contributions to the province
would be limited, representing 1.9 % of the provincial budget and 7.5 %
of revenues from hydrocarbon royalties. The greatest local impact could be
generated by jobs in the communes near the site, something rather unlikely
given the agricultural profile of the population there. The public and legisla-
tive debate on mining in Argentina requires more evaluations of this type in
order to be better informed.
Key words: mineral resources, social conflict, zoning, taxation, Chubut.
JEL Classification: L72, O22.
Introducción
En Argentina la minería metalífera de gran escala es una actividad joven, con
gran potencial pero aún de limitada relevancia socioeconómica. El marco nor-
mativo que regula el régimen de acumulación del sector se gestó durante la
década de 1990 como parte de un proceso de reforma regulatorio e institu-
cional favorable a la inversión extranjera, impulsado por el Banco Mundial y
bajo lineamientos del Consenso de Washington (Álvarez Huwiler y Composto,
2013; Godfrid, 2015a; Teubal y Palmisano, 2013). En ese contexto y después de
casi 50 años de haber sido descubierto el yacimiento, la mina cuprífera Bajo
de la Alumbrera comenzó a producir en 1997 y se convirtió en el primer y más
emblemático proyecto minero a gran escala de la Argentina. Desde entonces y
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viabilizados por medio de la inversión extranjera directa (IED) se pusieron en
marcha alrededor de 20 nuevos proyectos (oro, plata y litio). Con todo, en el
2018 el sector minero metalífero y no metalífero (excluidos minerales ener-
géticos) representaba el 6 % de las exportaciones argentinas, menos del 1 %
del PBI y el 0.6 % del empleo formal nacional (Abeceb, 2018).
El desarrollo de dichos proyectos mineros de gran porte implicó la implan-
tación de escalas, tecnologías de producción y gestión de residuos mineros
novedosos en Argentina. Esto fue viable gracias a la importación de maqui-
naria, insumos y servicios especializados, así como de inversión en algunos
nodos claves de infraestructura y logística para la puesta en marcha de los
proyectos. Desde el Estado nacional se promovió un régimen de incentivos a
la IED y la importación de equipos, mientras que los Estados provinciales
(a los que corresponde el dominio originario de los recursos minerales luego
de la reforma de la Constitución Nacional en 1994) se dedicaron a la admi-
nistración de permisos e invirtieron en la creación de unidades para el control
fiscal y ambiental minero según lo exigía el nuevo marco legal.
En Argentina, el conocimiento de las dimensiones de dichas inversiones en
fortalecimiento institucional provincial dirigidas a controlar el nuevo tipo de
minería instalado en el país es aún un área con necesidad de mayores inves-
tigaciones. Sin embargo, la bibliografía disponible da indicios de que el rápido
crecimiento del sector fue posible gracias a la aprobación de permisos para
nuevos proyectos emitidos por gobiernos provinciales con limitadas competen-
cias (de recursos humanos, de presupuesto, de equipamiento) a fin de estar en
capacidad de auditar y evaluar correctamente los beneficios, los riesgos y los
costos económicos y ambientales de proyectos con tecnologías hasta entonces
desconocidas en el país (Murguía y Godfrid, 2019). Asimismo, el sector creció
de manera progresiva bajo un marco de insuficiente disponibilidad, acceso y
calidad de información al público en general (Plataforma de Diálogo, 2017).
Por ejemplo, en el caso de la mina Bajo de la Alumbrera en Catamarca, desde
el inicio de las operaciones han existido denuncias y acciones judiciales que
argumentan pérdidas en el dique de colas que generarían contaminación en
la zona aledaña al emprendimiento (Lamalice y Klein, 2016; Montenegro,
2009; Murguía, 2013). Según palabras de la exgobernadora de la provincia de
Catamarca (L. Corpacci, 2011-2015), hasta el 2015 el Estado provincial había
carecido de estudios propios o independientes sobre la estabilidad química del
dique, y contaba solo con informes de la empresa (Minería en Línea, 2015).
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A su vez, la puesta en marcha de nuevos proyectos mineros ocurrió en para-
lelo a un creciente movimiento de oposición social a la actividad tanto a nivel
mundial (Andrews et al., 2017; Conde, 2017) como a nivel regional (Ocmal,
2019). En Argentina, la conflictividad y el rechazo a la minería metalífera
creció de manera paulatina en muchas provincias a partir de la experiencia
de oposición a un proyecto de oro y plata en Esquel, provincia del Chubut
(2003). Dicha oposición a lo largo de las provincias dio ímpetu para la sanción
de la primera ley a nivel mundial de protección de glaciares y del ambiente
periglacial2 (restringe, principalmente, grandes proyectos de cobre en la pro-
vincia de San Juan), de siete leyes provinciales3 (Christel, 2013, 2015) y más
de 50 ordenanzas municipales que prohíben diferentes modalidades de mine-
ría metalífera, especialmente la minería en modo a cielo abierto y con uso de
cianuro o mercurio durante el proceso de producción minera. Más allá de los
cuestionamientos jurídicos a la constitucionalidad y validez legal de esta mul-
tiplicidad de normativas (Castrillo, 2010; Rodríguez y Macías, 2009), la exis-
tencia de las legislaciones que restringen la minería se puede considerar un
indicador de la conflictividad socioambiental4 subyacente al sector y proporciona
indicios de la falta de respuesta estatal para dialogar y buscar consenso frente
a los cuestionamientos y temores de la ciudadanía ligada a dicha actividad.
La literatura disponible en Argentina indica que las problemáticas asociadas al
sector minero metalífero han sido estudiadas, en su mayoría, desde las ciencias
sociales (sociología, antropología, ecología política, etc.) (Álvarez Huwiler y
Composto, 2013; Composto, 2011; Machado et al., 2011; Svampa y Viale, 2015;
Wagner, 2014). Dichos estudios se han enfocado en el modelo de desarrollo
subyacente a la minería de gran escala, como también en la conflictividad, los
actores intervinientes, sus intereses, valores, modos y motivos de resistencia,
con especial énfasis en comprender la perspectiva de los movimientos socia-
les y sus redes. Así, gran parte de la bibliografía centra los cuestionamien-
2 Véase la Ley 26.639 “Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del
Ambiente Periglacial”.
3 Por orden cronológico de sanción: Ley 5001, provincia del Chubut en 2003; Ley 7879, provincia de
Tucumán en 2007; Ley 7722, provincia de Mendoza en 2007; Ley 2349, provincia de La Pampa en 2007;
Ley 9526, provincia de Córdoba en 2008, Ley 634, provincia de San Luis en 2008; y Ley 853, provincia
de Tierra del Fuego en 2012.
4 Entendemos por conflictos socioambientales aquellas disputas ligadas al acceso, la apropiación, el
control y la gestión de los recursos naturales (territorio, agua, biodiversidad, minerales), lo cual supone
la confrontación entre actores (con poderes e información asimétrica) por intereses, creencias y valores
diferentes (Merlinsky, 2013).
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tos en el carácter “extractivista” del modelo de desarrollo, definido como un
patrón de acumulación basado en la sobreexplotación de recursos naturales
asociado al neoliberalismo económico (Giarraca y Teubal, 2010; Machado y
Rossi, 2017; Schweitzer y Valiente, 2018; Svampa y Viale, 2015) y a un proceso
de reprimarización, concentración, extranjerización y comoditización de la
economía (Azpiazu, Manzanelli y Schorr, 2011; Svampa, 2011).
Otros autores, en consonancia con estudios de la región, caracterizan el modelo
minero durante el ciclo político del kirchnerismo en Argentina (2003-2015)
de “neoextractivismo progresista”, mediante el cual el Estado capturó mayo-
res excedentes para financiar programas sociales (Bueno, 2014; Gudynas,
2011). Desde la ecología política se critica el “extractivismo” por ser un
dispositivo de orden colonial que mantiene las racionalidades que justifican la
mercantilización de la naturaleza y la privatización de la tierra bajo la acumu-
lación por desposesión (Grigera y Álvarez, 2013). Otros estudios señalan que
el modelo minero extractivista se caracteriza por el intento de legitimarse dis-
cursivamente mediante los conceptos de minería “sustentable” o “responsable”
(Antonelli, 2007, 2009), o vía estrategias de producción de consenso y legi-
timidad como, por ejemplo, la responsabilidad social empresarial (Composto,
2011; Godfrid, 2015b).
Otra parte de la literatura, de menor volumen, de naturaleza técnica y más
vinculada a las ciencias económicas, se centra en evaluar el peso y el des-
empeño actual o potencial del sector con base en indicadores socioeconómi-
cos de competitividad estándar como son el valor de producción, el empleo,
los salarios, las exportaciones, los aportes fiscales, la distribución del ingreso,
etc. (Bernal, Martínez y Medina, 2011; KPMG, 2016, 2018, 2019; Prado, 2005;
Tolón, 2011; UTN, 2014). En esta línea, algunos autores se enfocan en analizar
la renta minera y su distribución con la bibliografía diferenciada entre aque-
llos que asignan la captura de la mayor parte de la renta al privado (Basualdo,
2012; Palmieri, 2012) o al Estado (Jerez, 2009; Jerez, Jerez y Nielson, 2013).
Con respecto a la generación de empleo existe consenso entre corrientes de
pensamiento heterogéneas en que la actividad es capital-intensiva y genera
un número de empleos más reducido en comparación con otras actividades
(CFI, 2014; Machado et al., 2011; Méndez, Martin y Gorzycki, 2016).
En Argentina, las provincias de Chubut y Mendoza figuran entre aquellas
siete cuyos parlamentos provinciales han prohibido formalmente la actividad,
pero que, dada su riqueza mineral, son hoy día los ámbitos de mayor debate,
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movilización y conflictividad con respecto a si mantener las prohibiciones o
legalizar la actividad. Chubut, provincia cuya actividad económica de mayor
importancia ha sido —y es— la explotación de hidrocarburos, tiene un elevado
potencial minero metalífero (oro, plata) y energético (uranio). Sin embargo,
la legislación provincial vigente5 prohíbe en el territorio provincial la activi-
dad minera metalífera a cielo abierto y la utilización de cianuro en procesos
de producción minera (art. 1°). Esta prohibición ha impedido el avance de los
depósitos metalíferos en etapa de exploración o factibilidad (Navidad, Suyai,
Huemules, La Fortuna, etc.). A pesar de la prohibición estipulada en el art. 1°,
dicha ley también sostiene (art. 2°) que se zonificará el territorio provincial
con el fin de determinar en qué áreas se exceptúa la prohibición del art. 1°, es
decir, en qué zonas se habilitaría la actividad, zonificación que aún —desde el
2003 hasta marzo del 2020— no se realiza. Esta cuestión de la “zonificación
minera” es actualmente el eje de los debates en Chubut entre aquellos actores
a favor del “desarrollo minero” (empresas mineras, proveedores, cámaras,
gremios, legisladores, etc.) y aquellos que se oponen (unión de asambleas
ciudadanas, movimientos sociales, empresas de turismo, legisladores, aca-
démicos, etc.). Asimismo, el prospecto denominado “Navidad”, considerado
uno de los reservorios de plata más grandes del mundo, junto con algunos
proyectos de uranio, es hoy día uno de los principales alicientes para imple-
mentar dicha “zonificación”.
La coyuntura económica de la provincia del Chubut se caracteriza por un ele-
vado déficit fiscal, ajustada liquidez y creciente endeudamiento (en gran parte
moneda extranjera) condicionada por una alta dependencia histórica de las
regalías del sector hidrocarburífero6. Esta situación, actualmente agudizada
por huelgas docentes vinculadas a atrasos de pagos a empleados públicos,
enmarca los debates públicos en el contexto de movilizaciones a favor y en
contra de la “zonificación”, los cuales tienen su epicentro en la legislatura.
En esta última, por una parte, se presentan proyectos de ley para implementar
la zonificación (proyectos 143/14 y 035/187), mientras que, por otra, se
proponen proyectos que van más allá de las restricciones actuales hacia una
5 Véase la Ley XVII-68, anteriormente Ley provincial 5001/2003.
6 Chubut es, después de Neuquén, la provincia que más ingresos percibe por regalías hidrocarburíferas,
por lo que su recaudación de origen provincial depende, entre un 25 % y un 30 %, de las fluctuaciones
en los precios de los hidrocarburos.
7 Presentado en mayo del 2018 por el Bloque Convergencia a iniciativa de los intendentes de la meseta
central.
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prohibición absoluta de la actividad minera (Iniciativa popular 075/148 y Pro-
yecto 033/189), o proyectos de ordenanza para prohibir a los comerciantes ser
proveedores mineros (caso Trelew) (Redacción El Chubut, 9 de abril de 2019).
En este contexto, es llamativa la existencia de declaraciones de legisladores a
favor de la zonificación, en las cuales se exponen potenciales impactos eco-
nómicos positivos sin precisiones técnicas sobre cómo se calcularon dichas
proyecciones. Por ejemplo, en referencia al proyecto Navidad, el diputado
A. Di Filippo, uno de los principales impulsores de proyectos para implemen-
tar la zonificación, sostuvo, según un periódico regional, que con una base
imponible en regalías del 7 % la provincia recaudaría USD 1000 millones, y
con ese monto “se pagaría gran parte de la deuda de Chubut” (El Chubut, 26
de marzo de 2018). Estas declaraciones, a primera vista, suscitan un interro-
gante sobre si un solo proyecto minero, por más grande que sea, podría can-
celar una deuda provincial acumulada durante años.
En el marco de las discusiones legislativas sobre los potenciales impactos
socioeconómicos de la actividad minera, los estudios técnicos sobre impac-
tos de proyectos, si bien limitados a su propósito, son instrumentos fundamen-
tales para asegurar el desarrollo de debates públicos y parlamentarios bien
informados. Una revisión de la bibliografía existente específica sobre el proyecto
Navidad (Claps, 2007; Claps y Huircan, 2007; Marín, 2017) revela la escasez de
estudios que abordan los potenciales impactos económicos de dicho proyecto.
Por ejemplo, con excepción de una presentación (SDMN, 2018), ninguna de las
publicaciones disponibles evalúa los montos potencialmente exportados,
los ingresos a producir y su distribución o los potenciales empleos a generarse.
Este estudio tiene como objetivo dimensionar los potenciales impactos eco-
nómicos del proyecto Navidad y ponerlos en contexto con el fin de constituirse
en un aporte que permita ampliar el debate público provincial.
El documento se organiza así: en la sección I se presentan mayores detalles
del contexto sobre el debate provincial en torno a la habilitación o no de la
minería metalífera en una zona del territorio provincial. La sección II presenta
los objetivos, la metodología y el alcance del trabajo. La sección III presenta los
resultados y la IV su discusión con base en la bibliografía existente. Por último,
la sección V presenta las reflexiones finales.
8 Véase http://www.leymineriachubut.com.ar/proyecto-de-ley/ (recuperado el 7 de mayo del 2019).
9 Presentado en abril del 2018 por el Bloque de Chubut Somos Todos.
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I. Contexto del debate sobre el proyecto Navidad,
la “zonificación” y la renta minera
“Navidad” es el proyecto minero metalífero más avanzado y de mayor relevancia
económica para la provincia del Chubut, ya que su puesta en marcha no solo
generaría dinamismo económico regional durante su ciclo de vida (exporta-
ciones, empleo, compras a proveedores, etc.), sino que, además, sería la puerta
de entrada de otros proyectos que se encuentran en exploración avanzada.
Navidad es un yacimiento polimetálico (plata, plomo, cobre) que abarca ocho
depósitos. En su formulación actual como proyecto consiste en la extracción
del mineral a cielo abierto, su procesamiento mediante flotación y la produ-
cción de dos concentrados cuyo metal principal es la plata. El yacimiento lo
descubrió, en el 2000, la empresa Normandy Mining, y desde el 2010 la minera
canadiense Pan American Silver posee los derechos de concesión.
Aquellos actores sociales vinculados al sector poseen grandes expectativas
sobre el proyecto, dado que lo consideran “uno de los reservorios de plata más
grandes del mundo” (Tronfi, 2018). Al compararlo, se observa que si bien exis-
ten yacimientos mayores, el contenido fino recuperable (representado con el
tamaño de los círculos en la Figura 1)10 supera el de muchos otros proyectos.
La oposición social a los proyectos mineros en Chubut —y en Argentina— tuvo
su origen en la década de 1980 en las movilizaciones que rechazaron activa-
mente el proyecto de la Comisión Nacional de Energía Atómica para instalar
un sumidero nuclear en la localidad chubutense de Gastre (Dichdji, 2018;
Rodríguez, 2006), y la instalación de una represa hidroeléctrica en Epuyén
(Chiappe, 2005). Estos movimientos fueron los antecedentes de los suce-
sos acontecidos en la localidad chubutense de Esquel donde, en el 2003, la
ciudadanía expresó mediante referéndum su rechazo a la instalación de un
proyecto de oro y plata a cielo abierto de la empresa Meridian Gold (Schiaffini,
2006; Walter, 2008; Weinstock, 2006). El rechazo popular al proyecto minero
en Esquel se considera un punto de inflexión (Álvarez y Composto, 2013) en
la historia ambiental argentina y un ejemplo emblemático, ya que tuvo gran
impacto a nivel nacional y es aún el referente del movimiento por el “No a la
mina” (Claps y Colao, 2005; Wagner, 2014). A partir del caso Esquel la preo-
cupación por el agua y su afectación se constituyó en el principal factor de
rechazo común, y en un eje estructurador de conflictos (Martín y Wagner,
10 Se escogió un gráfico de dispersión con burbujas ya que permite una rápida comprensión visual comparada.
Diego I. Murguía 201
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2013; Wagner, 2018) asociado a lo que los movimientos sociales frecuente-
mente denominan “megaminería”11 (UACCh, 2018).
Figura 1. Comparación del proyecto Navidad12 fre nte a ot ros yac imi ent os y pro yec tos
Pascua-Lama (P+P)
Antapaccay (M+I)
Chinchillas (M+I)
Navidad (M+I)
Diablillos (I)
El Pachón (M+I)
Filo del Sol (I)
Peñasquito (P+P)
San Jose (P+P + M+I)
Fresnillo (P+P)
Saucito (P+P)
Mallku Khota (I)
0
5
10
15
20
25
30
35
0 100 200 300 400 500
Contenido fino recuperable (Moz Ag)
Producción anual (Moz Ag)
Nota: La producción anual equivale al contenido fino recuperable dividida por la vida útil esperada. Junto
al nombre del proyecto se indica la estimación empleada para la base de reservas/recursos minerales (P+P
= reservas probadas y probables, I = recursos indicados, M + I = recursos medidos e indicados). Se aplicaron
tasas de recuperación metalúrgica promedio según información corporativa. Pascua-Lama incluye la reserva
mineral del lado chileno y argentino. Moz = millones de onzas troy.
Fuente: elaboración propia con base en la última estimación disponible de las empresas publicadas en sus
páginas web.
Las preocupaciones de los movimientos sociales sobre la potencial contamina-
ción se basan en antecedentes a nivel internacional que incluyen accidentes,
como, por ejemplo, los derrames en Choropampa (Perú), la contaminación de
largo plazo como drenaje ácido de roca en EE. UU. (Sumi y Gestring, 2013),
11 El término megaminería lo emplean numerosos académicos y movimientos sociales para referirse a la
actividad minera metalífera a gran escala de capital transnacional, caracterizada como “moderna” y
generadora de contaminación y de “zonas de sacrificio”; véase, por ejemplo, Svampa y Viale (2015) o
Marín (2017).
12 Para Navidad, el contenido fino recuperable se estimó en 275 Moz Ag. Corresponde al subconjunto de
recursos medidos e indicados (M+I) de 89.4 Mt (véase la sección II A “Presentación del caso base”).
Si se consideran recursos M+I por 155 Mt, ceteris paribus, el contenido fino recuperable es 464.9
Moz Ag (tasa de recuperación promedio de 0.73).
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las fallas en diques de colas con consecuencias ambientales catastróficas y
fatalidades. Las preocupaciones nacidas en Esquel permanecen vigentes, ya que
en Argentina han ocurrido numerosos incidentes13. Además, aún no se cuenta
con legislación sobre cierre de minas ni con una norma federal de presupues-
tos mínimos que regule la prevención, identificación y remediación de pasivos
ambientales mineros (AGN, 2016).
Parte de la literatura y de los actores que se oponen a los proyectos argumen-
tan una muy desigual distribución de la renta minera, entendida esta última
como una renta (o ganancia) extraordinaria para la empresa minera que supera
la rentabilidad (o utilidad) normal del capital (Harman y Guj, 2006). En Argen-
tina existe escasa bibliografía que provea un cálculo de la dimensión de la
renta minera o de su distribución entre las empresas y el Estado a lo largo
de todo el ciclo de vida de un proyecto. Los estudios disponibles indican que,
en el caso del oro y para el periodo 2008-2011, el Estado se apropió de entre un
34 % y un 24 % del total de la renta minera generada (Palmieri, 2012). En
el caso de un solo proyecto minero aurífero en la provincia de San Juan, en el
periodo 2006-2010, Palmieri (2012) estimó que la apropiación estatal de
la renta fue menor al 20 % mientras que según Basualdo fue de alrededor del
36 % (Basualdo, 2013). Para el caso del proyecto Bajo de la Alumbrera, la apro-
piación privada promedio en el periodo 2007-2010 fue, según Basualdo (2013),
del 54 %. A diferencia de dichos autores, los trabajos de Jerez (2009) y Jerez
et al. (2013) estiman la recaudación indirecta que percibe el Estado mediante
un multiplicador y concluyen que el beneficio para el Estado es superior al de
la empresa que desarrolla y corre el riesgo.
El debate actual sobre la “zonificación minera” en Chubut se nutre de los
argumentos mencionados, disponibles en la literatura, y se caracteriza por
una situación de alta polarización entre aquellos actores sociales a favor y
aquellos en contra (véase la Tabla 1). Aquellos a favor argumentan que la acti-
vidad minera puede realizarse de manera “responsable”, con respeto por los
estándares ambientales; además, resaltan como aspectos positivos la gene-
ración de empleos directos e indirectos, de importancia en la meseta central
(área en la que se ubica el yacimiento), donde hay un déficit de empleos y
de ingresos. Los argumentos en contra incluyen muchos de los mencionados,
incluidos aspectos narrativos tales como la necesidad de relativizar los dis-
cursos que plantean que la “meseta es un desierto” (Caeut, 2018) e incluyen
argumentaciones por las cuales se sostiene que el proyecto, además de los
13 Bajo de la Alumbrera, Cerro Vanguardia y Veladero son las minas más emblemáticas en Argentina.
Alumbrera reconoció cuatro roturas en su mineraloducto y mantiene filtraciones estructurales en el
dique de colas. Veladero tuvo seis episodios de derrames de solución cianurada (2011-2017). Otros
ejemplos son derrames de solución cianurada en Farallón Negro, Manantial Espejo y Cap Oeste, y un
incidente con agua ácida en Pascua-Lama (2017).
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riesgos de contaminación ambiental, generará escasos empleos, con baja remu-
neración y una distribución desigual de los beneficios con grandes ganancias
para la empresa minera y pocos destinados al Estado.
Tabla 1. Principales actores sociales y posición frente a la “zonificación minera” en
Chubut
Actor A favor zonificación En contra zonificación
Estatal
Gobierno nacional (administración
Macri), Secretaría de Política Mineraa,
Funcionarios del Gobierno provincial
(Min. M. Cerda), legisladores provinciales,
intendentes áreas más pobladasb y
jefes comunales de la Comarca Meseta
Centralc
Legisladores provinciales (A. Albaini y otros)
Intendentes del área cordillerana, jefe
comunal de la comuna 28 de julio
Empresas mineras
y de otros
rubros, cámaras,
proveedores,
gremios, etc.
Pan American Silver, CAEM, Camic,
Cámara Proveedores Mineros de Chubut,
Cámara Industrial de Puerto Madryn,
Colegio Argentino de Ing. de Minas,
Asijemin, Uocra, AOMA
Asociación de Guías Balleneros de Puerto
Madryn, Asociación de Productores
Agrícola-Ganadera Rincón de los Leones
Comunidades,
fundaciones,
asambleas, ONG,
etc.
Comunidad Mapuche Tehuelche de
los Cual y Comunidad Blancuntre Yala
Laubatd, Fundación Ecologista Verde,
Vecinos de Gastre, Vecinos Promineros
de Esquel
UAC y UACCh, Movimiento Antinuclear
del Chubut, Asamblea de Paso de Indios,
Vecinos autoconvocados de Esquel y otros,
Foro Ambiental y Social de la Patagonia,
Comunidad Blancuntre Yala Laubate,
Párroco Tono, Colectivo Docente en Acción
Chubut, medios pequeños/alternativos, etc.
Académico
Red de académicos por una minería
sustentable
Consejo Superior de la Universidad de la
Patagonia San Juan Bosco, siete institutos
del Cenpat/Conicet, Cátedra Abierta de
Estudios Urbanos y Territoriales de la
Universidad Nacional de la Patagonia
aA pesar de la prohibición, la secretaría de minería de la Nación ofreció el yacimiento en eventos como
China Mining 2018 y PDAC 2018.
bVéase al respecto el artículo de El Comodorense (10 de octubre de 2018).
cPaso de Indios (M. Pichiñan), Telsen (L. Bowman), Lagunita Salada (M. O. Ancamil), Gastre (G. Perez), Las
Plumas (M. Colón), Los Altares (M. Oviedo), Gan Gan-Chacay Oeste (H. Muñoz) (El Chubut, 2019).
dVéase al respecto el artículo de la Redacción de Sur Actual (21 de junio de 2018).
eVéase al respecto el artículo de Marín (24 de septiembre de 2018).
Fuente: elaboración propia con base en manifestaciones públicas recolectadas de fuentes periodísticas14, del
sitio web “No a la mina”, y participación en los eventos en Telsen durante el 2018 denominados “Cumbre
Minera” y “Diálogo intercultural y desarrollo productivo de la Meseta Central del Chubut”; en Trelew, deno-
minado “La experiencia de los pueblos originarios con los emprendimientos mineros. El diálogo intercultural
en la actividad minera sostenible”; y en P. Madryn, “Megaminería y desarrollo sustentable: ¿una ecuación
posible?”. Actualizado a abril 2019.
14 Véanse al respecto Luna (1 de noviembre de 2018) y El Federal (28 de junio de 2018).
Minería metalífera, impacto económico y conictividad
204
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II. Objetivos, metodología y alcance
El objetivo principal de este artículo es cuantificar los impactos económi-
cos que podría generar el proyecto Navidad y dimensionar su importancia a
nivel nacional y provincial. El texto se organiza con base en los potenciales
beneficios económicos que podrían llegar a percibir la empresa minera y el
Estado en los niveles nacional y provincial. Excepto en materia de empleo, no
se incluyen los beneficios que podrían recibir los municipios, ya que Chubut
no cuenta aún con una ley de regalías mineras que establezca la distribución
a nivel municipal.
Los beneficios económicos se evalúan sobre cuatro parámetros clave con fre-
cuencia empleados en discusiones políticas: exportaciones, flujos de fondos
(ganancias) de la empresa minera, recaudación (directa e indirecta) del Estado
y empleos (directos e indirectos).
Se emplea como punto de partida un caso base15, presentado por la Subsecre-
taría de Desarrollo Minero de la Nación (SDMN), repartición oficial ubicada
dentro de la Secretaría de Minería, la cual es la autoridad minera de mayor
rango a nivel nacional en Argentina. A partir de dicho caso se modifican los
valores de las variables a fin de construir escenarios. Se empleó dicho caso ya
que es la única fuente de información completa y actualizada públicamente
disponible. Si bien esta publicación responde a los intereses de la SDMN, esta
última es la máxima autoridad minera de la Nación y se considera la fuente
más confiable para el tipo de análisis planteado.
A. Presentación del caso base
En el caso base se describe el yacimiento Navidad como uno polimetálico rico
en plata, plomo, cinc y cobre, conformado por ocho depósitos en tres trazas
paralelas (Navidad, Esperanza y Argenta). La extracción de material minado se
planifica realizar mediante el método a cielo abierto. Desde los tajos se pla-
nea extraer mena y ganga (estéril), con una tasa de extracción de mena de
15 La información presente en dicho caso base está alineada con una evaluación preliminar (EP) del
proyecto realizada por la consultora estadounidense M3 Engineering & Technology Corp. (M3, 2010).
Dicha consultora tiene sede en Arizona (EE. UU.) y está especializada en arquitectura, ingeniería y de
gestión de construcción. Fue contratada por la empresa Pan American Silver para realizar una evaluación
preliminar del yacimiento Navidad.
Diego I. Murguía 205
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15 000 toneladas16 por día (5.47 Mt17 por año), las cuales se procesan mediante
flotación y filtración (no se utiliza cianuro)18 con el propósito de producir dos
concentrados: uno de cobre-plata (Cu-Ag) y otro de plomo-plata (Pb-Ag).
Ambos concentrados se exportarían a fundiciones en el exterior.
Según el caso base, cuyas estimaciones de recursos son aún las más actualiza-
das19, los recursos20 minerales medidos e indicados (M+I) alcanzan los 155 Mt.
Debido a consideraciones de optimización, en el caso base el plan de minado
considera un subconjunto de 89.4 Mt, el cual se emplea como base para todos
los cálculos en este artículo. La mena se extraerá junto con 418 Mt de ganga,
es decir, se alcanzaría un material minado total de 507.5 Mt. El contenido fino
de plata recuperable (aplicando tasas promedio de recuperación metalúrgica
durante la flotación21) alcanzaría los 275.5 Moz22 Ag (Tabla 2).
Tabla 2. Caso base. Producción total estimada durante la vida útil de la mina
Producción
Ley del mineral en concentrado Contenido fino
Ag (g/t) Pb (%) Cu (%) Ag (Moz) Pb (t) Cu (t)
Concentrado de
cobre-plata (183 kta)36 696 21.85 10.09 216.1 - 18 244
Concentrado de
plomo-plata (1.06 Mt) 1736 59.43 0.4 59.4 631 500 -
Total contenido fino acumulado 275.5 631 500 18 244
aKilotoneladas (kt) métricas, 1 kt equivale a 1000 toneladas métricas.
Nota: no se incluye el contenido fino de plomo en el concentrado de cobre-plata ni de cobre en el concen-
trado de plomo-plata, ya que no se consideran en la evaluación preliminar.
Fuente: M3 (2010), Secciones 3.5 y 20.13.3.
16 En este artículo las toneladas (t) son métricas.
17 Abreviatura de millones de toneladas métricas.
18 Si bien la evaluación preliminar revela que la mena de los depósitos Loma de la Lata y Loma Navidad
es más adecuada para ser procesada con cianuro, no se considera esa opción debido a la prohibición
que existe en la provincia.
19 Véase https://www.panamericansilver.com/assets/Reserves-Resources-2018/a915eeee04/All-Pan-
American-Silver-Proven-and-Probable-Reserves-v2.pdf (recuperado el 17 de abril de 2019).
20 Se utilizan los recursos minerales dado que no existe información pública sobre las reservas minerales.
21 Recuperación metalúrgica promedio: concentrado Cu-Ag 77 % Ag y 51.9 % Cu, concentrado Pb-Ag
76 % Pb y 33.8 % Ag.
22 Millones de onzas troy.
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El caso base asume la producción de contenido fino en la Tabla 2 y los siguientes
precios promedio: 16 USD23/oz Ag, 2100 USD/t Pb y 6500 USD/t Cu, lo cual
generaría un ingreso bruto total de USD 5853 millones (en adelante M)24. A
ese ingreso bruto se le deben deducir los costos de tratamiento y comerciali-
zación25, los cuales son, de acuerdo con el caso presentado por la SDMN, USD
300 M y USD 696 M, respectivamente26. Esto implica ingresos netos totales
(por exportaciones) de USD 4857 M, con un promedio anual de USD 285 M
(durante 17 años de explotación).
Con base en el monto de las exportaciones, en el caso base se provee una
estimación del ingreso neto anual de la minera durante la vida útil de la mina,
es decir, del flujo de fondos anuales netos a la minera (ventas menos costos de
producción27)28. Estos flujos se presentan descontados y no descontados. A partir
de una inversión inicial de USD 943 M, el flujo de fondos directos acumulados
(no descontados) durante 19 años (incluye dos años de construcción) alcanzaría
USD 1303 M (promedio: USD 68.6 M/año). Si se descuentan los flujos con una
tasa de descuento del 10 %, el valor actual neto (VAN) del proyecto sería de
USD 238 M y la tasa interna de retorno (TIR) del 15.2 %.
B. Variación en los ingresos por exportaciones
Si se asume que la cantidad de metal producido es la misma que el caso base,
los ingresos por ventas (exportaciones) varían de acuerdo con los precios perci-
bidos por la minera para cada metal. Los precios de los metales suben y bajan,
por lo que es necesario considerar ambos escenarios. Al mantener fijos cos-
23 Dólares estadounidenses corrientes.
24 Se asume que la totalidad de lo producido será vendido durante todo el ciclo de vida del proyecto.
25 Incluyen gastos de tratamiento y refinación, cargos por penalidades y costos de transporte hasta la
fundición.
26 Debido a que en el informe de la SDMN publicado como presentación no figuran los precios promedio
empleados para los cálculos se realizó una estimación de estos.
27 En el caso base no se brinda un desglose de cada costo de producción (energía, mano de obra, etc.).
28 A fin de calcular costos deben tenerse en cuenta todos los beneficios previstos por la Ley 24.196 a
aquellas empresas que se inscriban en su régimen. Durante la etapa de explotación los principales
incluyen estabilidad fiscal por 30 años, capitalización de los avalúos de reservas mineras hasta en un
50 %, exención del impuesto a la ganancia mínima presunta y exención de derechos de importación de
bienes de capital, repuestos e insumos, esto último considerando la Resolución 89/2019 de la Secretaría
de Política Minera de la Nación.
Diego I. Murguía 207
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tos de tratamiento y comercialización, se examinan ingresos por exportacio-
nes a la minera en tres escenarios posibles: “precios elevados”, “precios muy
elevados” y “precios inferiores”. Los dos primeros se construyeron mediante
la simulación de una tendencia alcista al elevar el precio promedio de cada
metal en un 20 % y un 35 %, mientras que para el tercero se redujo el precio
de cada metal en un 20 % con respecto al caso base, según se puede obser-
var en la Tabla 3.
C. Ingresos netos para la minera: escenarios “optimista”
y “pesimista”
Los flujos de fondos netos anuales a la minera están sujetos no solo a variacio-
nes en los ingresos, sino también a los costos operativos. Debido a que no se
cuenta con el desglose de estos últimos se empleó el caso base como referencia
y se generaron dos escenarios con el fin de cubrir variaciones en la cantidad de
metal producido, en los precios internacionales y en los costos operativos (por
ejemplo, debido al fenómeno inflacionario que afecta la economía argentina).
Estos dos escenarios se construyeron aplicando un coeficiente de +20 % (esce-
nario “optimista”) y -20 % (escenario “pesimista”) sobre cada uno de los flujos
directos anuales del caso base. A partir de esto se calcularon los flujos de
fondos descontados anuales y acumulados de acuerdo con la metodología
de Jerez (2009). Esos resultados permiten comparar el rango de potenciales
ingresos netos de la empresa según tres indicadores comúnmente empleados
para comparar rentabilidad de proyectos: i) el valor actual neto (VAN), ii) la
tasa interna de retorno (TIR), y iii) el periodo de re-pago. A su vez, el VAN se
computó empleando tres tasas (privadas) de descuento (TD) (7.5 %, 10 % y
14 %). Se escogieron estas tres tasas con el fin de evaluar la sensibilidad del
proyecto a diferentes niveles de riesgo y con base en que son tasas emplea-
das por evaluaciones económicas de proyectos similares (véanse los proyectos
Diablillos, Chinchillas y Sunshine Silver en la Tabla 5).
D. Beneficios para el Estado (directo e indirecto)
Los proyectos mineros deben pagar impuestos a diferentes niveles del Estado.
En el caso base no se desglosan todos los impuestos a los que estaría sujeto
el proyecto, sino una selección de ellos:
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• Nacional. Impuesto a las ganancias29 (3 5 % s obr e la ga nan cia bru ta30 a partir
del sexto año) e impuesto a los créditos y débitos bancarios (“impuesto al
cheque”31).
• Provincial. Regalías provinciales (3 % del “valor boca mina”32 del mineral
extraído) y contribución al fondo fiduciario para infraestructura y desarrollo
productivo (1.5 % sobre la facturación bruta).
Con el fin de complementar el escenario del caso base a nivel nacional, se
incluyó el cálculo de la recaudación tributaria indirecta33, que percibiría el
Estado nacional vía aportes y contribuciones a la seguridad social e impuesto
al valor agregado (IVA), provenientes de pagos a empleados y proveedores. Esto
se computó empleando un multiplicador de 1.3534, según se estipula en el caso
base (SDMN, 2018), y el cual está alineado con los coeficientes empleados en
otros estudios similares para calcular la recaudación total (Jordán et al., 2004;
Moori Koenig y Bianco, 2003).
A nivel nacional, también son relevantes los derechos de exportación, impues-
tos coloquialmente denominados “retenciones” a las exportaciones, no copar-
ticipables y cuya alícuota, así como su quita e imposición, son muy variables
en el tiempo. Estos derechos se hicieron efectivos en el 2007 y se mantuvie-
ron hasta fines del 2015 cuando se eliminaron. En septiembre del 2018, el
Ejecutivo nacional volvió a imponerlos de modo temporario hasta fines del
29 Véase la Ley 20.628.
30 Amortizada la inversión surge la ganancia bruta, que equivale a facturación bruta menos costos ope-
rativos e impuestos.
31 Este impuesto grava los débitos y créditos bancarios con una tasa general del 0.6 %. El Decreto 613/2001
establece la exención a las empresas incorporadas al régimen de estabilidad fiscal de la Ley 24.196 con
anterioridad a la vigencia de la Ley 25.413, es decir, incorporadas hasta fines del 2000. De este modo,
la exención no aplica al proyecto Navidad.
32 Según la Ley 25.161/99 (incorpora el art. 22 bis a la Ley 24.196) se define el “valor boca mina” como el
valor obtenido en la primera etapa de comercialización, menos los costos operativos incluidos costos
de transporte, seguro y flete, trituración y beneficio, fundición y refinación y comercialización hasta
la entrega del producto logrado.
33 De acuerdo con Jordán et al. (2004), entendida como aquella que surge del tirón de demanda de insumos,
es decir, la sumatoria de los impuestos que pagan los proveedores de la empresa y los impuestos que
pagan los proveedores de estos últimos y así sucesivamente (efecto cascada que sobre los impuestos
tiene la operación del proyecto).
34 Sobre el total de impuestos directos pagados al Estado en sus niveles nacional y provincial.
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2020 con una alícuota del 12 % sobre el valor de las exportaciones35. Sin
embargo, en diciembre del 2019, mediante la Ley 27.541 de Solidaridad Social y
Reactivación Productiva, se fijó un tope del 8 %. En este trabajo se computan
los cálculos tributarios durante el ciclo de vida del proyecto en consideración
a escenarios con y sin retenciones (empleando la tasa vigente actual del 8 %).
A nivel provincial el caso base solo presenta ingresos por regalías y el fondo
fiduciario. Para complementarlo se incluyó el impuesto que podría percibir la
provincia por concepto de ingresos brutos, asumiendo que la empresa minera
que lidera el proyecto desarrolla sus actividades en varias provincias y sería
clasificada bajo el Convenio Multilateral36. El monto actual equivale a un
0.75 % de la facturación37, el cual —se asumió— permanecería estable durante
el ciclo de vida del proyecto. Con relación a los ingresos por regalías, además
del caso base se evalúan los montos que podría percibir la provincia en el caso
en que se elevara la base imponible hasta en un 10 % (casos hipotéticos pero
hoy día ilegales dado un tope máximo del 3 %).
E. Empleo (directo e indirecto)
Con respecto a los empleos se parte de los datos disponibles en el caso base
y se dimensiona cuál podría ser el potencial impacto sobre la población
económicamente activa (PEA) y el empleo privado de la provincia y los
departamentos sobre los cuales se emplearía la mano de obra.
III. Resultados
A. Escenarios de ingresos por exportaciones
En el caso base se asume que el proyecto exportará un promedio anual de
16 Moz Ag, 37 000 t de Pb y alrededor de 1000 t de Cu. Esta producción
de plata representaría el 1.8 % y el 62 % de la producción minera anual global
(aprox. 852 Moz en 2017) y Argentina (25.6 Moz en 2017), respectivamente.
35 Según Decreto 793/18 estipulan una alícuota del 12 % para todas las posiciones arancelarias con un
tope de ARS $ 4 del valor imponible o FOB por cada dólar exportado. Sin embargo, el tope fue eliminado
por Decreto 37/19.
36 En 1989 la provincia de Chubut delegó en los municipios la facultad de administrar el impuesto sobre los
ingresos brutos de actividades localizadas en el ejido municipal, salvo la actividad ganadera y las del
Convenio Multilateral.
37 Según art. 6° de la Ley XXIV N.° 87 de Obligaciones Tributarias de 2020 (B.O. 13.327).
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Empleando los precios promedio a largo plazo del caso base, las exportaciones
acumuladas alcanzarían USD 4857 M, con un valor anual promedio de USD
285 M (Tabla 3). En el caso de que los precios fueran inferiores, el valor anual
promedio se situaría cerca de USD 216 M, mientras que en escenarios de
mejores precios estaría en el rango anual de USD 354 a USD 406 M.
Tabla 3. Ingresos por exportaciones con diferentes precios promedio a largo plazo
Escenario
Precios promedio a largo plazo
Exportaciones
(USD millones)
Ag
(USD/oz)
Pb
(USD/t)
Cu
(USD/t)
Total Anual
Caso base 16 2100 6500 4857 285
Precios inferiores 12.8 1680 5200 3686 216
Precios elevados 19.2 2520 7800 6027 354
Precios muy elevados 21.6 2835 8775 6905 406
Fuente: elaboración propia con base en M3 (2010) y SDMN (2018).
B. Escenarios de variaciones en los ingresos netos a la minera
A partir de los ingresos por exportaciones se pueden calcular los flujos de
fondos mediante estimaciones de costos operativos. De acuerdo con el caso
base, los flujos directos anuales a la minera son negativos los dos primeros
años (etapa de construcción)38, disminuyen hasta el quinto año —ya que es
el periodo de amortización (acelerada) de la inversión—, luego se recuperan
y vuelven a caer en los años número 10 y 16, subiendo al año 17 (Figura 2).
Al analizar los flujos de fondos acumulados (no descontados), el ingreso neto
acumulado de la empresa minera alcanzaría al año 19 (caso base) US$ 1303
M, es decir, una ganancia anual promedio de USD 68.6 M (ARS39 4141 M) con
una TIR de 15.2 %. La ganancia acumulada al año 19 sería de USD 1752 M
(escenario “optimista”) y USD 854 M (escenario “pesimista”).
38 En el gráfico no se incluyen los dos primeros años de proyecto (etapa de construcción), ya que para
esos dos años todos los escenarios tienen el mismo valor (negativo USD 272 M el primer año y negativo
USD 671 M el segundo).
39 Pesos a rgenti nos corr ientes . Se asum e una tas a de cambi o mayor ista de 1 USD = 60.3 9 ARS (05. 02.2020 ).
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Figura 2. Flujo de fondos anuales netos a la minera (no descontados). Caso base y
escenarios
298
374
224
199
42
170
150 163 167
5
149
120
198
250
150 133
28
114 100 109 111
3
99
80
0
50
100
150
200
250
300
350
400
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
18
Año de proyecto
Caso base Optimista (+20%) Pesimista (-20%)
Flujos fondos directos anuales netos a minera
no descontados (US$ millones)
Fuente: elaboración propia sobre el caso base en SDMN (2018).
Si se considera el valor temporal del dinero (flujos descontados), el ingreso
neto para la empresa (o VAN40 aplicando una TD del 10 %) alcanzaría los USD
238 M al año 19 (Tabla 4), es decir, la minera obtendría una ganancia anual
descontada promedio de USD 12.5 M para el caso base, siendo esta muy sen-
sible a variaciones en la TD. Esto equivale a una ganancia promedio de USD
4.9 por cada USD 100 exportados, una TIR del 15.2 % y un periodo de retorno
de 6.8 años.
Tabla 4. Proyecto Navidad. Análisis de sensibilidad del VAN, TIR y periodo de retorno
por escenario
Escenario
VAN
TD 7.5 %
millones USD
VAN
TD 10 %
millones USD
VAN
TD 14 %
millones USD
TIR (%) Periodo de
retorno (años)
Caso base 404 238 46 15.23 6.8
Optimista (+20 %) 664 462 227 20.01 5.2
Pesimista (-20 %) 144 14 -135 10.31 8.7
Fuente: elaboración propia con base en el caso base en SDMN (2018).
40 Después del pago de impuestos (en inglés after-tax NPV).
Minería metalífera, impacto económico y conictividad
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Más allá de las variaciones en el VAN asociadas a diferentes TD, para el
escenario “optimista” el proyecto alcanzaría una TIR del 20 %, mientras que
en el “pesimista” una TIR del 10 %. Estos resultados son, en comparación con
otros proyectos, menos atractivos en cuanto a la TIR y a presentar un periodo
de retorno mayor (Tabla 5).
Tabla 5. VAN, TIR y periodo de recuperación de otros proyectos productores de plata
Proyecto Ubicación
Gastos capital
(inicial + man-
tenimiento)
USD millones
VANa
TIRb
(%)
Perio-
do de
retorno
(años)
Tasa
desc. c
(%)
USD
millones
Diablillos (Ag, Au) Salta, Argentina 311 7.5 197 30.2 3.1
Chinchillas (Ag, Pb, Zn) Jujuy, Argentina 125 10 115 29.1 3.5
Sunshine Silver (Ag, Pb,
Cu, Sb) Idaho, EE. UU. 403 7.5 386.7 17.3 6.04
aDespués de pagar impuestos.
bDespués de pagar impuestos.
cLa tasa que se muestra es la que se utilizó en los estudios citados en la fuente.
Fuente: información de la empresa Abra Plata sobre Diablillos, Kuchling et al. (2016) y Tetratech Inc. (2014).
C. Beneficios impositivos al Estado
1. Nivel nacional
De modo directo y según el caso base, se estima que el proyecto Navidad
pagaría a la Nación un total de USD 1116 M (ARS 67 369 M) conformado por:
USD 701 M de impuesto a las ganancias desde el sexto año (considerando
los dos años de construcción), USD 388.6 M por concepto de retenciones
(asumiendo permanecen vigentes y con la alícuota actual durante toda la vida
útil del proyecto), y USD 26 M por impuesto al cheque, de lo cual parte retorna a
la provincia y a los municipios a través de la coparticipación federal. Aplicando
el multiplicador del caso base a la recaudación directa del Estado, la recauda-
ción indirecta del Estado nacional se estima podría alcanzar los USD 479 M,
llegando a una recaudación total de USD 1594 M (ARS 96 298 M) (Tabla 6).
2. Nivel provincial
Según el caso base, la recaudación provincial proveniente de las regalías más el
fondo para desarrollo productivo y la infraestructura totalizarían USD 216 M,
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con una contribución anual promedio estimada en USD 12.7 M/año (ARS 769
M/año) durante 17 años. A ello se le agrega el impuesto a los ingresos bru-
tos que sería de USD 36.4 M, alcanzando el total a percibir por la provincia
USD 253 M (ARS 15 286 M). Ese nivel de recaudación provincial arroja como
resultado una relación nación-provincia 86/14 en cuanto a recaudación total
(con retenciones), y de 83/17 sin considerar retenciones. En el caso provin-
cial, el total recaudado anual promedio (ARS 899 M) equivaldría al 1.9 % del
presupuesto provincial 2018 (aprox. ARS 46 000 M) y al 2.6 % del total
del presupuesto destinado al pago de salarios a los empleados de la Admi-
nistración Central y de organismos descentralizados (73 % del presupuesto
en el 2018, ARS 33 900 M) (Redacción El Chubut, 13 de diciembre de 2017).
Del total recaudado directamente por la provincia, los ingresos por regalías
durante toda la vida útil de la mina alcanzarían, según el caso base, USD
144.6 M (ARS 8732 M). Estos ingresos equivaldrían al 32 % de la actual deuda
consolidada provincial a diciembre del 2017 (aprox. ARS 27 000 M) (FixSCR,
2018), una cifra muy diferente al 70 % expresado desde el ámbito legislativo
Tabla 6. Beneficios impositivos al Estado nacional y provincial (total y promedio
anual)
Nivel del
Estado Concepto
Total Promedio anuala
USD M $ M USD M $ M
Nacional
Ganancias 700.9 42 327 53.9 3256
Impuesto al cheque 26 1576 1.4 83
Recaudación indirecta 479 28 929 25.2 1523
Retenciones 388.6 23 465 22.9 1380
Total nacional 1594.6 96 298 103.4 6241.8
Provincial
Regalías 144.6 8732 8.5 513.7
Fondo fiduciario (FF) 72.1 4354 4.2 256
Ingresos brutos (IIBB) 36.4 2200 2.1 129.4
Total provincial 253 15 286 14.9 899
Nación y
provincia Total Estatal 1847.7 111 584 118 7141
aSegún el caso base, los promedios se calculan sobre diferentes periodos: ganancias 13 años (a partir del
sexto año), fondo fiduciario, retenciones, ingresos brutos, regalías 17 años (operación), recaudación indirecta
e impuesto al cheque 19 años (construcción y operación).
Fuente: elaboración propia en base al caso base (SMDN, 2018). Flujos no descontados.
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(El Chubut, 26 de marzo de 2018). Por otra parte, los USD 144 M se obten-
drían a raíz de un promedio anual de USD 8.5 M/año (ARS 513 M/año), lo
que es muy reducido en comparación con el endeudamiento provincial anual:
durante el 2018 la deuda pública provincial ascendió en más de ARS 11 000 M
y la provincia pagó en intereses de deuda más de ARS 3000 M (El Diario de
Madryn, 2019).
Asimismo, las regalías que aportaría el proyecto serían casi la mitad de las
que aportó, por ejemplo, el proyecto Bajo de la Alumbrera a la provincia de
Catamarca en el periodo 2014-2016 (promedio de USD 15.9 M/año). El pro-
medio anual que percibiría la provincia del Chubut por regalías del proyecto
(ARS 513 M) representa una contribución limitada a la economía provincial:
equivaldría al 1 % del presupuesto provincial 2018 y al 1.3 % de la recauda-
ción impositiva (tributaria y no tributaria) de origen provincial en el 2018 (ARS
38 500 M)41. Asimismo, es una fuente de ingresos menor en comparación con
los hidrocarburos: representaría el 4 % de los ingresos fiscales anuales por
regalías hidrocarburíferas42.
Existen propuestas legislativas para aumentar el porcentaje de regalías (Mining
Press, 21 de junio de 2012; 27 de marzo de 2018), lo cual contradice el tope
fijado por la ley nacional de inversiones mineras43 a la que adhirió la provin-
cia del Chubut mediante la Ley XVII-47. Dichas propuestas están alineadas
con lo estipulado en el nuevo Acuerdo Federal Minero (2017) —al que Chubut
no adhirió y que aún no ha logrado aprobación en el Congreso Nacional—, el
cual ratifica el tope de 3 % a las regalías que las provincias firmantes podrían
cobrar, aunque ya no sobre el “valor boca mina”, sino sobre la facturación
bruta de la empresa sin considerar deducción alguna.
Un ejercicio hipotético del aumento de regalías con bases imponibles entre
el 4 % y el 10 % muestra que los montos totales y promedios anuales prove-
41 La recaudación impositiva total de origen provincial se explica mayormente por los ingresos brutos, las
contribuciones a la seguridad social y las regalías. Chubut figura entre las provincias con mayor
autonomía financiera: en el 2018, el 70 % de sus ingresos corrientes (ARS 38 500 M) fueron de origen
provincial, y el 29 % de origen nacional.
42 Empleando una base de regalías hidrocarburíferas de ARS 11 921 M, según la Dirección Nacional de
Asuntos Provinciales (DNAP), Ejecución Presupuestaria Provincial, IV trimestre acumulado 2018.
43 Tope del 3 % sobre el “valor boca mina” dispuesto por el art. 22 de la ley nacional de inversiones
mineras (24 196).
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nientes del proyecto no causarían un impacto significativo en la recaudación
provincial propia. Por ejemplo, en el caso de aumentar la base imponible a un
7 %, el promedio anual recaudado por la provincia sería de USD 19.8 M (ARS
1198 M), de modo que se alcanza un monto total acumulado luego de 17 años
de explotación de ARS 20 376 M (USD 337 M) (Tabla 7). Esta cifra es casi
tres veces menor a las estimaciones brindadas por el diputado A. Di Filippo,
las cuales rondaban los USD 1000 millones (El Chubut, 26 de marzo de 2018).
Tabla 7. Recaudación directa de regalías del proyecto Navidad con base en alícuotas
crecientes
Recaudación
directa en
concepto de
regalías
Monto total
recaudado
(ARS millones)
Promedio anual
recaudado
(ARS millones)
Porcentaje promedio
anual sobre la
recaudación
provincial propiaa
Porcentaje promedio
anual sobre ingresos
por regalías
hidrocarburíferasb
3 % 8732 513.6 1.3 4.3
4 % 11 643 684.8 1.8 5.7
5 % 14 554 856.1 2.2 7.2
7 % 20 376 1198.5 3.1 10.1
8 % 23 286 1369.7 3.6 11.5
10 % 29 108 1712.2 4.4 14.4
aSe asume una recaudación provincial anual propia de ARS 38 500 millones según DNAP, recursos tributarios
de origen provincial, ingresos corrientes (2018). Véase https://www.minhacienda.gob.ar/dnap/recursos.html.
bSe asume una recaudación anual por regalías hidrocarburíferas de ARS 11 921 millones, valor del 2018,
según DNAP.
Fuente: elaboración propia con base en el caso base. Se asume una tasa de cambio mayorista de 1
USD = ARS 60.39 (05.02.2020).
Incluso, en el escenario de mayor presión impositiva por regalías (10 %) el
monto recaudado anualmente por regalías alcanzaría ARS 1712 M, lo que
representa el 3.7 % del presupuesto provincial 2018 (ARS 46 000 M), el 5 %
del pago de sueldos de ese presupuesto (ARS 33 900 M) y un 14.3 % del total
recaudado por regalías de hidrocarburos en el 2018 (ARS 11 921 M). En resu-
men, se puede concluir que incluso más que triplicando la base imponible
actual de regalías, el proyecto no generaría un impacto fiscal extraordinario
en la economía provincial.
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D. Impactos en el empleo provincial y municipal
Según el caso base, la construcción de la mina y de las instalaciones demanda-
ría 2000 empleos directos, mientras que en la etapa de operación se requeriría
un promedio de 850 empleos directos más 2800 indirectos (multiplicador de
3.29), es decir, un total de 3655 empleos, sin indicarse cuál sería el porcentaje
de mano de obra de origen provincial.
En la vecina provincia de Santa Cruz, en la cual existe minería metalífera
desde fines de la década de 1990, la literatura indica que menos del 50 % de
la mano de obra directa que trabaja en minería es residente en la provincia
(Lurbé, 2012). Siendo optimistas, si asumimos que durante la etapa de opera-
ción el 60 % de los empleos directos e indirectos (2193 empleos) involucrarán
personas oriundas de Chubut, esto representaría un impacto reducido en el
mercado laboral de la provincia, alcanzando el 0.49 % de la PEA provincial44
y el 2 % del empleo registrado privado en dicha provincia45. Aun asumiendo
que el 100 % de los empleos directos e indirectos se creasen en la provincia,
esto alcanzaría el 0.8 % de la PEA provincial y un 3.5 % del empleo registrado
privado provincial.
A nivel municipal el impacto podría ser mayor. En el caso base se indica que de
los 3655 nuevos empleos, un 21 % (170 directos y 600 indirectos) se genera-
ría en los departamentos de Gastre (alrededor de 1300 habitantes46) y Telsen
(alrededor de 1500 habitantes), los dos departamentos más cercanos al pro-
yecto. Esos departamentos rurales, junto con Languiñeo (alrededor de 3100
habitantes), Mártires (alrededor de 700 habitantes) y Paso de Indios (alrededor
de 1800 habitantes) forman la comarca de la meseta central, son los departa-
mentos menos poblados de la provincia de Chubut, con menor densidad pobla-
cional (un habitante cada 25 km2), y, según datos estadísticos provinciales, con
población en contracción47. La población reside en localidades (Gan, Telsen,
Gastre, etc.) y parajes (Talagapa, Chacay Oeste, etc.) y se dedica, en general, a
actividades ganaderas de pequeña escala. Si se asumen los números del caso
44 Población mayor a 14 años, estimada en 446 301 para el 2018, según la población proyectada por
departamento y sexo por la Dirección General de Estadísticas y Censos de Chubut.
45 Se asume aproximado en 104 000 asalariados, según SSPMicro en el primer trimestre de 2017.
46 Según proyecciones a 2019 de la Dirección General de Estadísticas y Censos de Chubut.
47 Según datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos de la provincia de Chubut.
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base, el impacto laboral sí sería de gran importancia, ya que los 770 empleos
en los departamentos de Gastre y Telsen representarían empleos para el 60 %
de la PEA de ambos departamentos48.
En relación con la calidad del empleo, los empleos directos con la empresa
minera serían con alta probabilidad formales y bien remunerados, lo cual es
una característica estándar del sector minero y petrolero. Por ejemplo, en la
vecina provincia de Santa Cruz los empleados en minería y petróleo percibían
en el 2017 salarios mensuales promedio de ARS 76 440, frente a un promedio
provincial de ARS 40 000 (SSPMicro, 2018). Por el contrario, es menos razona-
ble suponer que los empleos indirectos estarían tan bien remunerados, aunque
no se dispone de estadísticas para verificarlo.
IV. Discusión
Los potenciales ingresos que podrían generar las exportaciones del proyecto
se configuran como uno de los principales argumentos esgrimidos por actores
a favor de este. La magnitud de los ingresos por exportaciones en los escena-
rios de “precios elevados” y “precios muy elevados” (entre USD 6000 M y USD
7000 M) están alineados con las cifras presentadas por la consultora Abeceb,
la cual estimó exportaciones acumuladas en el orden de los USD 6192 M a lo
largo de la vida útil del proyecto (Diario Jornada, 13 de mayo de 2018).
Con respecto al impacto que el proyecto podría generar en materia de expor-
taciones, a nivel nacional un incremento en las exportaciones anuales en el
orden de entre los USD 200 y USD 400 M representaría un incremento porcen-
tual de entre el 0.3 % y 0.6 % en el total de las exportaciones del país (Argen-
tina exportó por un valor de USD 61 621 M en el 2018). Sin embargo, a nivel
provincial el impacto sería de mayor importancia, pues llegaría —en el caso
base— a casi el 9 % de las exportaciones totales de Chubut en el 2018 (USD
3141 M). Con precios elevados y muy elevados las exportaciones anuales
promedio podrían representar entre el 11 % y el 13 % de las exportaciones
provinciales en el 2018. Debemos resaltar que las exportaciones constituyen
48 Se asume una PEA de 1263 personas para ambos departamentos (596 personas en Gastre, 667 en
Telsen), basadas en una tasa de actividad (PEA/población total) del 43 % en ambos departamentos,
empleando las cifras de población proyectada para el 2018 por la Dirección General de Estadísticas y
Censos de la provincia de Chubut.
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una fuente de divisas para la provincia y la Argentina, lo cual mejora la balanza
comercial y de pagos. Sin embargo, se debe considerar que la balanza de pagos
se encuentra afectada por el egreso de divisas en concepto de renta de la inver-
sión (transferencias por dividendos y utilidades hacia las casas matrices en
el exterior), lo cual no fue considerado en este artículo y se deberá conside-
rar en trabajos futuros. A su vez, la cuestión del desarrollo nacional o regional de
proveedores también aparece como un área que requiere mayor investigación.
Con respecto a los beneficios impositivos para el Estado, a nivel nacional
los ingresos promedio anuales que devengaría el proyecto por ganancias e
impuesto al cheque alcanzarían ARS 3339 M, lo que representa el 0.2 % del
total recaudado por la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) en
el 2019 para ambos conceptos (ARS 1 446 080 M)49. Al considerar también la
recaudación indirecta anual promedio (ARS 1523 M) y las retenciones (ARS
1380 M), la recaudación total anual representaría un 0.4 % de lo percibido
por AFIP en el 2019.
Con respecto a la distribución de beneficios entre el privado y el Estado, los
resultados del caso base para el total de 19 años de construcción y explota-
ción indican que el Estado, en su conjunto (nacional y provincial), obtendría
más beneficios directos e indirectos (un total de USD 1848 M50) con relación
a aquellos adquiridos por la empresa privada inversora (USD 1303 M), lo que
da una relación de apropiación de la renta Estado-privado de 59/41. Durante la
búsqueda de bibliografía que permita comparar estos resultados no se encontra-
ron trabajos que analizaran esta distribución para proyectos mineros de plata,
aunque sí para proyectos de cobre y oro, con un alcance limitado, ya que no
analizan la distribución en todo el ciclo de vida de proyecto (solo en periodos
seleccionados). Si se tiene en cuenta dicha limitación y que las metodologías
no son del todo comparables, es posible observar que los resultados en este
artículo muestran coeficientes de apropiación privada menores que aquellos
trabajos de F. Basualdo, quien determinó que la apropiación privada promedio
para un emprendimiento cuprífero en Catamarca alcanzó el 53.9 % durante
un periodo con retenciones (2007-2010) (Basualdo, 2013), y el 55 % en un
49 Véase AFIP Estadística Tributaria 2019, recaudación por impuesto, recursos de la seguridad social y
aduanas.
50 USD 1594 M nación y USD 253 M provincias (véase la Tabla 6).
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periodo con algunos años51 sin retenciones (2005-2009) (Basualdo, 2012). Al
comparar resultados de dichos trabajos de Basualdo con referencia a un
proyecto aurífero en San Juan, se observa que en ese caso la apropiación
privada promedio de la renta alcanzó valores más elevados (un promedio del
64 % en el periodo 2006-2010) (Basualdo, 2013).
En materia de distribución de la recaudación intraestatal, los resultados (rela-
ción nación-provincia de 86/14 con y 83/17 sin retenciones) son similares a los
valores que muestra el sector en su conjunto para el 2018 (con retenciones):
84/16 (Abeceb, 2018), es decir, una apropiación mayoritaria de los beneficios
por el Estado nacional.
En relación con los impactos sobre el empleo, las estimaciones presentadas en
el caso base para empleos directos e indirectos durante la etapa de operación
se ajustan a los valores promedio de este tipo de proyectos. El multiplicador
utilizado para cálculo de empleos indirectos (3.29) en el caso base es superior
al aplicado por la consultora Abeceb, el cual por cada empleo directo repre-
senta 0.6 contratistas y 1.4 indirectos puros (Abeceb, 2018), pero alineado
con estimaciones presentadas en Jordán et al. (2004). Con respecto a la pro-
cedencia geográfica de los futuros empleados, no se conoce bibliografía que
permita ponderar la viabilidad de que la PEA radicada en la provincia de
Chubut, especialmente en la zona del proyecto, tenga el perfil técnico
demandado por la minera, algo en general poco probable dado que no exis-
ten experiencias modernas de gran minería en la provincia que puedan nutrir
la infraestructura educativa de acuerdo con el perfil requerido por el sector.
Estudios disponibles sobre el empleo minero en la vecina provincia de Santa
Cruz, la cual tiene una matriz productiva y un ordenamiento geográfico simi-
lar a Chubut, desarrolla minería hace dos décadas y dispone de una ley por la
cual se exige que el 70 % de los empleados cuente con residencia de al menos
tres años en la provincia, indican que, en la mayoría de los emprendimientos
mineros, el porcentaje de mano de obra provincial es bastante menor al 70 %
exigido (entre 25 % y 59 %) (Gómez, 2016; Lurbé, 2012). Esto da indicios de
la dificultad de que el 60 % de la mano de obra empleada por el proyecto sea
de origen chubutense.
51 En Argentina las retenciones comenzaron a cobrarse en el 2007 y se mantuvieron hasta fines del 2015.
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A nivel municipal, la población de los departamentos que componen la
comarca de la meseta central no muestra un perfil sociotécnico acorde con
los requerimientos de la demanda minera. Dicha comarca presenta los más
bajos índices educativos de la provincia. Los departamentos que la conforman
verifican las tasas provinciales más elevadas de analfabetismo y elevados nive-
les de deserción escolar en un contexto de precariedad sanitaria (Della Bitta et
al., 2017). Así, los datos proporcionan indicios de que existe una significativa
brecha entre el perfil técnico-educacional requerido por las empresas mineras
y la población rural dispersa con experiencia en actividades ganaderas. Esto
pone en cuestión la factibilidad de las estimaciones del caso base en cuanto
al porcentaje de mano de obra que podría contratarse en los departamentos
de Gastre y Telsen. Para que esto fuera factible sería necesario anticiparse al
inicio del proyecto e invertir en programas de capacitación de la mano de obra.
Por ejemplo, en la provincia de Santa Cruz el Consejo Provincial de Educación
ha realizado asociaciones con la mina San José con el fin de implementar un
programa de formación de ayudantes mineros y perforistas, así como un con-
venio con Cerro Vanguardia dirigido a implementar prácticas profesionales
para los estudiantes del Industrial N.° 8 de la localidad de Puerto San Julián.
V. Reflexiones finales
La presente evaluación de los potenciales impactos socioeconómicos positivos
asociados al proyecto Navidad permite concluir que este se presenta como
atractivo para la empresa minera y el Estado, especialmente en su nivel nacio-
nal, el cual se apropiaría de la gran mayoría de los flujos impositivos (directos
e indirectos) producto del dinamismo económico nacional y regional a través
de las exportaciones, los empleos formales y las compras a proveedores de
bienes y servicios.
Sin embargo, a escala provincial es posible concluir que las contribuciones a
la situación fiscal provincial serían limitadas. En contraposición a lo esgrimido
por algunos legisladores chubutenses, los ingresos fiscales generados por el
proyecto en concepto de regalías, fondo de infraestructura e ingresos brutos no
contribuirían de manera significativa a reducir la deuda pública provincial ni a
cancelar las obligaciones presupuestarias: si se asume una recaudación provin-
cial anual promedio de ARS 899 M, esto equivaldría al 1.9 % del presupuesto
provincial 2018, el 2.3 % de la recaudación impositiva de origen provincial, el
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7.5 % del total recaudado por regalías de hidrocarburos en el 2018 y, aproxi-
madamente, un 30 % de los intereses de la deuda pública provincial pagados
en el 2018, la cual se incrementó en ARS 11 000 M entre el 2017 y el 2018.
En materia de impactos laborales, si bien se espera la generación de empleos
directos bien remunerados, a escala provincial el impacto sería reducido (alre-
dedor del 0.8 % de la PEA provincial en el mejor de los casos) mientras que a
escala municipal es incierto el porcentaje de empleos que se generarían. Esto
último se basa en la brecha existente entre los perfiles técnicos demandados
por las empresas mineras y el perfil sociocultural ganadero de la fuerza labo-
ral en el área de proyecto, hecho que pone en duda los números de empleos a
generarse en los departamentos de Gastre y Telsen según el caso base.
Si bien en este trabajo hemos buscado aportar un mayor nivel de informa-
ción y precisiones al debate, en general se evidencia una fuerte necesidad de
investigaciones que analicen para un proyecto sus potenciales contribuciones
en materia de aportes fiscales (tanto directos como indirectos), de empleo,
desarrollo de proveedores y necesidad de capacitación de la mano de obra
local. A su vez, la cuestión de la recaudación y distribución impositiva entre la
nación, las provincias y los municipios requiere de mayores investigaciones que
clarifiquen en detalle el diagnóstico actual e indiquen posibles caminos
que permitan establecer una distribución más justa y equitativa entre aquellos
actores que conllevan los mayores impactos y riesgos ambientales (nivel local-
municipal) y aquellos que se apropian de la mayor cantidad de los beneficios
(privados y el Estado nacional) y asumen menores riesgos.
Por ú ltimo, si bien se enc uentra fuera del alc ance de este t rabajo , cualq uier d is-
cusión sobre la “zonificación minera” en la provincia del Chubut debe considerar
los potenciales impactos ambientales negativos que podría causar el proyecto.
En caso de ocurrencia, las comunas rurales que viven y trabajan en la zona del
yacimiento serían las más perjudicadas. A su vez, existe la posibilidad de que otras
actividades económicas (de mercado o no) se vean perjudicadas por la apertura
y operación de la mina, con las consiguientes pérdidas de valores económi-
cos (monetarios o no) y de fuentes de trabajo, aspectos que también deberán
evaluarse en futuros trabajos.
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Agradecimientos
La realización del presente artículo no tuvo ninguna fuente de financiación
excepto el empleador del investigador (Conicet). El autor no manifiesta con-
flictos de interés. Se agradece a Martín Llada y colegas comentarios a una
versión preliminar del trabajo. Se agradece a los tres revisores anónimos que
brindaron sugerencias de mejora.
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