Objeciones presidenciales al proyecto de ley 238 de 2008 cámara 092 de 2006 senado
OBJECIONES PRESIDENCIALES AL PROYECTO DE LEY 238 DE 2008 CÁMARA, 092 DE 2006 SENADOpor la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones
Bogotá, D. C., 14 de octubre de 2008
Doctor
GERMAN VARON COTRINO
Presidente de la honorable Cámara de Representantes
Congreso de la República
Ref.: Informe de Objeciones Presidenciales al Proyecto de ley número 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara.
Honorables Representantes a la Cámara:
He sido designado por la Mesa Directiva de la Cámara para rendir informe sobre las Objeciones Presidenciales al Proyecto de ley número 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara, por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.
Para dar cumplimiento a esa honrosa designación, me permito rendir el respectivo informe.
1. TEMPORALIDAD DE LAS OBJECIONES
Los términos para formular las objeciones presidenciales se encuentran previstos en la propia Constitución Política. Precisamente, el artículo 166 del Texto Superior señala que: ¿El Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta¿. De acuerdo con la Corte Constitucional dichos términos se contabilizan de manera hábil y completa, ¿de forma que el conteo deberá realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial¿[1][4]. Si las Cámaras entran en receso, el Presidente de República en los mismos términos previamente reseñados, deberá publicar el escrito de objeciones en el Diario Oficial. Así se establece en el artículo 166 del Texto Superior y en el artículo 197 de la Ley 5ª de 1992.
En el asunto bajo examen, el proyecto de ley objetado cuenta con más de cincuenta (50) artículos, por lo que el Presidente de la República tenía veinte (20) días hábiles para devolver al Congreso dicha iniciativa, esgrimiendo las razones por las cuales se abstenía de sancionar la ley, ya sea por motivos de inconveniencia o por argumentos de inconstitucionalidad.
Al examinar la documentación correspondiente, se encuentra que el proyecto de ley se entregó en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el día 16 de julio de 2008, por lo que teniendo en cuenta el calendario y los días hábiles, el vencimiento para la devolución de la iniciativa legal con las objeciones planteadas vencía el 14 de agosto de este año.
En esta medida, el Gobierno Nacional cumplió a cabalidad con esta obligación, pues precisamente las citadas objeciones fueron radicadas en la Secretaría General del Senado de la República el pasado 14 de agosto de 2008, a las 6.00 p. m., tal y como consta con el sello de recibido puesto por la dependencia de la referencia.
Así las cosas, se procederá a examinar el contenido de fondo de las objeciones planteadas.
2. OBJECIONES POR INCONSTITUCIONALIDAD
Las normas objetadas disponen que: ¿Artículo 1°. (¿) Parágrafo. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales¿. ¿Artículo 5°. (¿) Parágrafo 1°. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla¿.
Del escrito presentado por el Gobierno Nacional, se deduce que la objeción a las disposiciones en cita, se concreta en el supuesto desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, al haberse consagrado una presunción de culpabilidad en materia sancionatoria ambiental.
A juicio del Gobierno Nacional, las normas antes citadas desconocen, entre otros, el artículo 29 de la Constitución Política[2][5], el artículo 14-2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[3][6] y el artículo 8-2 de la Convención Americana de Derechos Humanos[4][7], todos referidos al debido proceso y a la garantía de la presunción de inocencia, los cuales se estiman vulnerados con la presunción de culpabilidad consagrada en materia sancionatoria ambiental.
Para el Gobierno Nacional, con posterioridad a la cita textual de varios apartes de la Sentencia C-626 de 1996, es innegable que: ¿toda disposición que establezca presunción de culpa o dolo para la imposición de una sanción, sea esta de carácter penal o administrativo, y deje en cabeza del presunto infractor la totalidad de la carga de la prueba, hacen nugotario el núcleo esencial derecho al debido proceso¿, y por ello, las disposiciones acusadas, resultan contrarias los mandatos normativos de raigambre Superior, previamente citados.
Para el Senado de la República, estas objeciones no son conducentes y, por lo mismo, no están llamadas a prosperar, por las siguientes razones:
2.1. Examen acerca de la competencia de la autoridad constitucionalmente habilitada por formular objeciones presidenciales
2.1.1. Para el Congreso de la República llama inicialmente la atención que las objeciones al proyecto de ley de la referencia fueran propuestas por el señor Ministro de Minas y Energía, doctor Hernán Martínez Torres.
De acuerdo con el artículo 166 de la Constitución Política, la autoridad constitucionalmente habilitada para formular objeciones es el Gobierno Nacional, el cual conforme al artículo 115 del Texto Superior, está formado por ¿el Presidente de la República, los ministros de despacho y los directores de departamentos administrativos¿. De suerte que, continúa la norma, ¿el Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el gobierno¿[5][8].
Esta misma definición ha sido puesta de presente por la honorable Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias C-736 de 2007[6][9] y C-919 de 2007[7][10].
Textualmente, en la primera de las mencionadas providencias, la máxima autoridad de la justicia constitucional, señaló que: ¿Del artículo 114 puede inferirse que el Gobierno es la cabeza de la Rama Ejecutiva y está conformado de manera general por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos; no obstante, para ¿cada negocio particular¿, el Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes constituyen el Gobierno. De esta manera, puede afirmarse que el Gobierno forma parte de la Rama Ejecutiva, como su cabeza, pero que no toda la Rama Ejecutiva conforma el Gobierno¿.
En desarrollo de este mandato, en el caso concreto de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad, la Honorable Corte Constitucional ha verificado la competencia de los funcionarios públicos que invocan esta categoría especial de objeciones.
Precisamente, a manera de antecedente, en Sentencia C-482 de 2002[8][11], la citada Corporación judicial al examinar los aspectos procesales que envuelven su trámite[9][12], concluyó que el Ministro de Justicia y del Derecho se encontraba habilitado para proponer objeciones frente al Proyecto de ley número 87 de 2001 Senado, 148 de 2001 Cámara, por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de Bacteriología, se dicta el código de Bioética y otras disposiciones¿, en su condición de Ministro Delegatorio del Presidente de la República.
Para la Corte, en la providencia en cita, las objeciones son un acto de gobierno que requiere tanto la firma del Presidente de la República (o de su Ministro Delegatorio) como del resto de funcionarios a los que hace referencia expresa el mencionado artículo 115 del Texto Superior. Por su importancia, se transcribe en lo pertinente, la Sentencia referida:
¿3. Facultades del Ministro Delegatario para presentar objeciones por inconstitucionalidad.
Se observa que las objeciones fueron presentadas por el Ministro de Justicia y del Derecho, Delegatario de funciones presidenciales, conforme al Decreto 2610 de diciembre 4 de 2001. Surge entonces el interrogante de si un Ministro Delegatario puede objetar un proyecto de ley por razones de constitucionalidad. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, según el artículo 196 de la Constitución, el Presidente de la República puede delegar en el Ministro Delegatario ¿bajo la responsabilidad de este, ¿funciones constitucionales¿ de las que en razón de su investidura le corresponden, tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en su calidad de Jefe del Gobierno¿[10][13]. Obviamente, deben ser satisfechos algunos requisitos para que esta delegación tenga lugar: ¿ha de darse la situación de un traslado del Presidente a territorio extranjero; ese traslado debe tener lugar en ejercicio de su cargo; debe configurarse la designación expresa de uno de los ministros, en el orden de precedencia legal; y, en el mismo acto, debe indicar el Jefe del Estado, de manera taxativa, cuáles de sus funciones delega en su ministro en esa ocasión¿. Estos requisitos deben ser satisfechos en su totalidad, pues si alguno de ellos faltare ¿el acto de delegación carece de efectos y, en consecuencia, los actos concretos que el ministro delegatario haya cumplido ¿que en esa hipótesis habría efectuado sin autorización y, por tanto, sin competencia¿¿ serían inconstitucionales.
De acuerdo con ello, la posibilidad de objetar un proyecto de ley por razones de inconstitucionalidad es una de las potestades que la Constitución otorga al Gobierno y por tanto, el Presidente, puede delegarla si cumple con el lleno de los requisitos.
En este caso, con el Decreto 2610 de 2001 el Presidente de la República delegó algunas funciones al Ministro de Justicia y del Derecho debido a su viaje a la III Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Asociación de Estados del Caribe, en Venezuela. Así, en el artículo 1° numeral 3 del Decreto precitado, estableció...
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