Organización territorial y administrativa en los diferentes niveles para efectos de la acción administrativa
| Autor | Allan R. Brewer-Carías |
| Páginas | 923-952 |
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introdccin
281. Colombia de conformidad con el artículo 1.º constitucional es un Estado organizado en forma
de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, pero también con
importantes grados de desconcentración según lo define el artículo 29 de la misma codificación. Bajo
este modelo en el artículo 11 co nstitucional se adoptó desde el punto de vista organizativo, una especial
división de poderes según la cual el poder público se ejerce por tres ramas, la legislativa, la ejecutiva
y la judicial, pero dejando las puertas abiertas para que otros órganos autónomos e independientes,
también cumplan especiales funciones públicas, las cuales esencialmente, conforme a los desarrollos
del sistema son de estricto carácter administrativo. Esto es, que analizando objetivamente el modelo,
se observa que este Estado unitario, dispone de funciones legislativas, judiciales y administrativas a
través del poder ejecutivo y de los órganos autónomos e independientes. Los diferentes órganos del
Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
282. Ahora bien, desde la perspectiva del poder ejecutivo del Estado, que es el que llama la
atención para efectos de nuestro estudio, el régimen jurídico constitucional y legal ha determinado,
en la práctica, que es el único de los poderes que funciona de manera descentralizada a través de la
existencia de entidades territoriales, es decir el nivel territorial o descentralizado territorial a que se
refiere el artículo 1.º constitucional, y de entidades descentralizadas por servicios, conservando en todo
caso un nivel central de la administración importante para efectos de la articulación de todo el sistema.
28. Tratándose de las entidades territoriales, según lo definido por el artículo 286 constitucional,
estamos frente a organismos de Derecho público con capacidad suficiente dentro de los términos de la
Constitución y la Ley para ser depositario de competencias y funciones que deben ser desarrolladas
con el grado de autonomía que la misma norma fundamental y el le gislador le otorguen, en un ámbi-
to territorial predefinido. La entidad territorial debe ser necesariamente autónoma. En este sentido
la mencionada disposición Constitución se interrelaciona indubitablemente con lo dispuesto en el
artículo 1.º Constitucional que establece como principio fundamental de la organización del Estado
el de la autonomía de las entidades de esta naturaleza.
28. Así mismo, como conclusión lógica, tratándose de entidades autónomas, gozan de los dere-
chos y prerrogativas que la Constitución le reconoce a todas las entidades territoriales de la República
en el artículo 287 constitucional y demás disposiciones concordantes. Siendo entonces en Derecho
colombiano el concepto “Entidad territorial”, un término complejo ligado a los fenómenos de capa-
cidad de acción, y de autonomía, implica necesariamente el de ser poseedor de instrumentos legales
para su actuación en el mundo jurídico como es la personalidad jurídica. Dentro de este contexto, es
decir, el de la Entidad territorial como un órgano capacitado, autónomo y facultado de acción y re-
presentación, identificamos a los departamentos, municipios, distritos, regiones, territorios indígenas
y las provincias. En la realidad actual de estas entidades tan solo tienen existencia funcional las tres
primeras. Las demás están pendientes de los correspondientes desarrollos legales.
* Capítulo elaborado y revisado con la colaboración de maría juliana santaella cuberos.
Compendio de derecho administrativo
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285. La Ley 89 de 1998[2111], fue promulgada con el fin de reglamentar los numerales 15 y 16
del artículo 189 de la Constitución Política de 1991[2112], tiene por objeto regular el ejercicio de la
función administrativa, determinar la estructura y fijar los principios y reglas básicas de la adminis-
tración pública211, y es aplicable a la Rama Ejecutiva del Poder Público, a la administración pública
y a los servidores públicos y particulares que ejerzan funciones administrativas211.
286. Lay Ley 89 establece que la función administrativa se desarrollará conforme a los principios
constitucionales de buena fe2115, igualdad2116, moralidad2117, celeridad2118, economía2119, imparcia-
2111 Ley 89 de 1998 “… por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento del orden nacional, se
expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales
2112 Constitución Política. “Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Go-
bierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales de conformidad con la ley. // 16. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administra-
tivos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas que defina
la ley […]”.
211 Artículo 1.º Ley 89 de 1998.
211 Artículo 2.º ibíd.
2115 El principio de buena fe implica que las actuaciones, tanto de los particulares como de las autoridades, deberán
ceñirse a sus postulados, y se presumirá en las gestiones de aquéllos frente a éstas; se presume el comportamiento
fiel y leal de las autoridades y los particulares en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes. Sobre el
principio de buena fe la Corte Constitucional se ha pronunciado en innumerables oportunidades.
2116 El principio de igualdad implica que todas las personas recibirán la misma protección y trato de las autoridades,
gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin ningún tipo de discriminación; sin embargo la
Administración tendrá el deber de prestar un trato y protección especial a grupos discriminados o marginados, o a
quienes por sus condiciones se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Al respecto cfr. la jurisprudencia
de la Corte Constitucional. Este principio está íntimamente ligado al de imparcialidad, el cual implica el deber de
las autoridades de actuar teniendo en cuenta la finalidad de los procedimientos, sin que medien por ningún motivo
elementos de carácter subjetivo, que den lugar a algún tipo de discriminación, sin que pueda mediar ningún tipo
de interés, directo o indirecto.
2117 La moralidad, como un principio rector del ordenamiento jurídico colombiano, es la obligación que recae en cabeza
de todos y cada uno de los habitantes del territorio nacional, de actuar con rectitud, honestidad y lealtad en todas
las actuaciones, en este caso, concretamente en las actuaciones administrativas; al respecto cfr. la jurisprudencia de
la Corte Constitucional
2118 El principio de celeridad implica tanto el deber de las autoridades de impulsar oficiosamente los procedimientos y
el uso de medios y tecnologías que incluyan diligencia, como el derecho de los administrados a obtener un proceso
sin dilaciones injustificadas; así, en palabras de la Corte Constitucional, los procedimiento deben llevarse a cabo en
un plazo razonable y guardando un equilibrio constante con el derecho de defensa, el cual permite a los asociados
controvertir pruebas y elementos de juicio, e interponer los recursos procedentes.
2119 En relación con el principio de economía la ley trae una definición directamente relacionada con los principios de
eficiencia y eficacia, pues aquel, el de economía, implica que las autoridades deben actuar con austeridad y eficiencia,
optimizando el uso de los recursos a su alcance y procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones
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