Organizaciones de usuarios y participación en la gestión del agua en el derecho español. Reflexiones generales y consideración de la reciente legislación peruana de aguas sobre estas cuestiones
| Autor | Antonio Embid Irujo |
| Páginas | 61-100 |
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suaro
Introducción. i. Usuarios y comunidades de usuarios en España. Rasgos
generales. 1. El concepto de usuario. Distinción con el de ciudadano y
consecuencias. 2. Comunidades de usuarios. Pluralidad de tipos. El su-
puesto especial de las aguas subterráneas. . Naturaleza jurídica de las
comunidades de usuarios: corporaciones de derecho público. Algunas
consecuencias. El control sobre las comunidades de usuarios. . Mo-
dernidad y tradición en el ordenamiento jurídico de las comunidades de
usuarios. 5. La organización de las comunidades de usuarios: caracteres
generales. 6. La plural funcionalidad de las comunidades de usuarios.
ii. Las organizaciones de usuarios en la legislación peruana de aguas. 1.
Las comunidades de regantes en el Código de Aguas de 192. La pre-
sencia en dicho Código de las comunidades de indígenas y la voluntad
de su imbricación en las comunidades de regantes. 2. Los usuarios en
la legislación intermedia, singularmente en la Ley General de Aguas
de 1969. . Las organizaciones de usuarios en la regulación vigente. La
consideración singular de las comunidades campesinas y nativas. A. Una
definición de la naturaleza jurídica de las organizaciones de usuarios. B.
Una mención a los tipos de organizaciones de usuarios que pueden existir.
C. Una incidencia especial en la regulación de las juntas de usuarios. D.
Una estructura de gobierno de las organizaciones de usuarios aunque,
en realidad, solo existen precisiones para las juntas de usuarios. E. Los
principios sobre el control de las juntas de usuarios por la Autoridad
Nacional del Agua. F. El carácter de articulación de representación de las
organizaciones de usuarios en otros organismos estatales. iv. Reflexiones
finales. Bibliografía.
roducc
El usuario, las organizaciones en que se integra y la idea general de parti-
cipación en la gestión del agua, son esenciales al derecho de aguas. Y lo son
desde hace mucho tiempo sin que sea posible formular fechas concretas y
de validez general en relación con el comienzo de la vinculación entre los
usuarios, sus formas de organización y el principio de participación, porque
cada país recorre su historia de una forma concreta y de acuerdo con sus pro-
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pias condiciones y características1. Pero al margen de los distintos orígenes
históricos, es bastante cierto que hoy se ha producido una homogeneidad en
las concepciones que mueven la teoría2, aunque todavía no tanto la práctica,
del derecho de aguas en cualquier país que se piense; en el tema concreto que
nos ocupa todos reconocen el papel esencial que el usuario individualmente
considerado y, sobre todo, las organizaciones en las que se integra, tienen
para la gestión del agua, actuando sin olvidar, eso sí, la labor de las admi-
nistraciones públicas competentes. Múltiples documentos internacionales,
algunos de tanta relevancia (jurídica y política) como la Directiva Marco de
Aguas (Directiva 2/6/CE, del 2 de octubre de 2, del Parlamento
Europeo y del Consejo, por la que se establece un marco comunitario de
actuación en el ámbito de la política de aguas –dma–), se mueven inequí-
vocamente en esa línea. Este relevante texto europeo conecta claramente
con otros de gran transcendencia como el llamado Convenio de Aarhus de
1998 (que tiene naturaleza jurídica de tratado internacional), que en mate-
rias medioambientales (incluyendo la referencia a las aguas, obviamente),
se dedica a regular los principios de participación, información y acceso a
la justicia del “público”, o sea de los ciudadanos y usuarios, tal y como el
Convenio entiende esa expresión.
Con la última referencia a los dos conceptos de “ciudadano y usuario”
estoy marcando una línea de clara evolución con lo que indico que ha sido
postura tradicional del Derecho de Aguas. Efectivamente, la participación
1 Por referirme al derecho español, las Comunidades de Regantes están ya presentes en la Ley
de Aguas de 1866 lo que luego se reiterará en la del 1 de junio de 1879 (Cfr. arts. 228 y ss.),
y lo que es evidente es que esa legislación lo único que hace es reconocer la práctica existente
con orígenes que se pierden en el tiempo. Para este hecho histórico hay múltiples testimonios
en la literatura jurídica y en los estudios históricos. Entre estos últimos cfr. glick (2, pp. 65
y ss. especialmente). Hoy en día la mejor referencia que se puede hacer para la consideración
conjunta del fenómeno en la literatura jurídica es a S. martín retortillo (1997, pp. 51 y ss.).
Un excelente resumen de la cuestión en del saz (27, in totum).
2 En distintas ocasiones me he referido a la homogeneización en las premisas fundamentales del
derecho de aguas en función de las preocupaciones ambientales que hoy caracterizan, transver-
salmente, cualquier rama del derecho. Creo que ese dato está cada vez más incorporado a los
distintos derechos nacionales de aguas, y rompe con las tradicionales consideraciones exclusiva-
mente hídricas (mucha o menos agua en forma de precipitaciones) que servían para caracterizar
los derechos nacionales de aguas.
Cfr., singularmente, el artículo 1 de la dma dedicado a la “información y consulta públicas”
cuyas primeras frases dicen: “Los Estados miembros fomentarán la participación activa de todas
las partes interesadas en la aplicación de la presente Directiva, en particular en la elaboración,
revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca…”.
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Antonio Embid Irujo
de los “usuarios” –entendido este concepto como el apropiado para designar
a todo aquél que dispone de un título jurídico para el uso privativo de las
aguas–, es muy antigua. En nota se han proporcionado ya algunas referencias
en la legislación decimonónica española, pero la legislación postconstitu-
cional y prácticamente contemporánea (la Ley 29 del 2 de agosto 1985, de
Aguas) continúa esa línea y aún la incrementa exponencialmente cuando
prosigue la tónica anterior de incorporación de usuarios a los órganos clave
de los organismos de cuenca (llamados confederaciones hidrográficas en
el ámbito territorial de gestión del Estado) indicando que estos tendrán
una presencia mínima de 1/ de sus miembros en dos órganos relevantes,
claves en la estructura orgánica de los organismos de cuenca, como son
la junta de gobierno y el consejo del agua de la cuenca (arts. 25 c) y b)
respectivamente)5.
Los “ciudadanos” (al margen de su condición de usuarios) no estaban
representados en los órganos nombrados según el texto original de la Ley
29 de 1985, y su incorporación ha sido posterior mediante fundamento ju-
rídico, inicialmente, en normas de mero carácter reglamentario y no legal,
y luego ya con presencia en el trla. Por “ciudadanos” se entiende a las
representaciones de organizaciones empresariales, sindicatos de trabaja-
dores, de asociaciones de consumidores y también de organizaciones no
gubernamentales cuya finalidad consiste –genéricamente hablando– en la
protección de la naturaleza.
Hablo de postconstitucional por referencia a la Constitución española de 1978 que instauró un
nuevo modelo de Estado, no solo democrático –tras cuarenta años de régimen autocrático– sino
políticamente descentralizado (cuasifederal) lo que, obviamente, tiene gran trascendencia sobre la
gestión de las aguas. Obviamente estos principios de la Ley de 1985 han pasado al texto vigente en
la actualidad, que es el Texto Refundido de la Ley de Aguas –trla–, aprobado por Real Decreto
Legislativo 1 del 2 de julio de 21, con múltiples modificaciones posteriores.
5 Todo ello al margen de que existen órganos de los organismos de cuenca, como la Asamblea de
Usuarios, que, como su mismo nombre indica, solo está constituida por usuarios, o su presencia
en las Juntas de Explotación de los sistemas de explotación, esenciales para gestionar el agua
dentro de las cuencas hidrológicas. Y, por supuesto, su participación también relevante en otro
órgano consultivo como el Consejo Nacional del Agua creado por la Ley 29 de 1985.
6 Los ciudadanos están incorporados a los Consejos del Agua, ahora denominados de Demarcación
tras la transposición en 2 de la dma, y al Consejo Nacional del Agua. No así a la Junta de
Gobierno de los organismos de cuenca. Todo este proceso de incorporación de los ciudadanos,
sus formas y funcionalidades puede seguirse minuciosamente en embid irujo (28, pp. y
ss.).
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