Plan Nacional de Desarrollo
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52 JFACE T
A
URÍDIC
Plan Nacional de Desarrollo
Alcancedelprincipiodeunidaddemateriaensuaprobación
1. En atención a que la ley del Plan debe sujetarse a los límites aplica-
bles a las demás leyes, su aprobación no puede desconocer la prescripción
establecida en el artículo 158 de la Carta y en el ar tículo 148 de la Ley 5 de
1992. Según tales normas todo proyecto de ley debe referi rse a una misma
relacionen con ella.
2. Ese mandato, conocido bajo el nombre de “unidad de mater ia” exige
que las disposiciones de una ley guarde n conexidad con la materia prin-
cipal de la misma. Puede entonces deci rse que no se trata de “un límite
competencial al poder legislat ivo de las cámaras respecto de un contenido
material determinado” sino “una restricción a la iniciativa de hacerlo en
un contexto temático predeterminado” Impide entonces que se incluyan
disposiciones extrañas al objeto general de la ley y, en esa medida, as egu-
ra (i) que la deliberación legislativa se surta adecu adamente, respetando
el principio democrático (art. 3º) y (ii) que la aprobación de leyes resulte
las normas que rigen su compor tamiento, asegurando así la vigencia del
Estado de Derecho (arts. 1º y 6º) y el principio de publicidad (art. 209).
la infracción del ar tículo 158 de la Constitución.
Para la generalidad de las leyes dicho criter io exige que entre la materia
dominante de la ley y cada un a de sus disposiciones exista una conexidad
objetiva y razonable de naturaleza, tem ática, causal, teleológica, meto-
dológica o sistemática. En ese sentido “el vínculo o relación puede darse
en función de (…) (i) el área de la realidad social que se ocupa de disci-
plinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedi-
pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv)
una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los conteni-
dos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que
ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad
interna -conexión sistemática-”.
Conforme a tal perspe ctiva, el juicio constitucional para establecer la
violación del principio de unidad de materia se e ncuentra compuesto por
el alcance material o conte-
nido temático de la ley” procediendo, seguidamente, a de terminar si entre
dicha materia y las disposiciones que se acusa n o examinan existe alguno
de tales vínculos. Este juicio, ha insistido la jur isprudencia, no puede ser
extremadamente r ígido pues se afectaría gravemente el principio demo-
crático. De acuerdo con ello, la violación del artículo 158 solo ocurriría
cuando las normas “resulten ajenas a la materia regulada”.
4. Esta Corte ha sostenido que en con sideración al carácter multite má-
tico de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, el principio de
unidad de mater ia tiene un alcance diverso. De no ser así, dijo la sentencia
con la materia regulada por la Le y del Plan podría quedar desprovista de
tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsión legislativa sería
extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza.” De otra for ma dicho,
de la ley -más allá del tema genérico de la planeación- dado que se ocu pa
de regular muy variad as áreas y sectores de la vida estatal y c omunitaria.
5. El precedente vigente, relativo al alcance y fundamento de la u nidad
de materia en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, puede sinteti zarse en
los siguientes enunciados.
a) El principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan
Nacional de Desarrollo impone la conexión o víncu lo entre los objetivos o
metas contenidos en la par te general del Plan y los instrumentos crea dos
por el legislador para alcanzarlos. En consecuencia, el legislador no puede
incluir cualquier tipo de norm as en la ley del Plan, siendo indispensable
que las medidas de natu raleza instrumental se encuentren e n una relación
de conexidad directa con los objetivos y metas del Plan. Si ello no ocur re
o si la disposición no incorpora ning ún mecanismo para la ejecución de
una de las políticas del Plan, se producirá u na infracción del artículo 158
de la Carta. Así pues, las ex igencias del principio de unidad de mater ia se
predican de las normas de ca rácter presupuestal y de aquellas que señalan
mecanismos para la ejecución de Plan. Explicó en su opor tunidad la Corte:
“Precisando lo anterior puede deci rse que algunas de las normas con-
misma de la política económica, social y ambiental que deber á presidir la
función pública durante un p eríodo presidencial determinado. Tales son,
por ejemplo, las que describen los principales progra mas de inversión.
Otras, de contenido i nstrumental, deben señalar la s estrategias presupues-
tales o normativas para re alizar tales programa s. Si estas últimas no pueden
ser referidas a las prime ras, es decir carecen de aptitud sust ancial directa
e inmediata par a realizar los planes y programas y las met as generales,
resultan ajenas a la mater ia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición
no recoge ningún inst rumento de realización de políticas, ig ualmente debe
ser considerada extra ña a la materia de una ley cuatrienal de planeación.”
b) El principio de unidad de materia impone que exist a una conexión
teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategia s generales del
Plan, y las disposiciones instr umentales que contiene. Esta exigencia de
solo en la necesidad de conferir un conte nido preciso a la unidad de mate-
ria en un estat uto multitemático como la ley del Plan, sino en el principio
de coherencia reconocido en la Ley Orgánica 152 de 1994 al prescribir
que los prog ramas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una
relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste (a rt.
3. Literal m).
Sobre el particular esta C orporación indicó que “[e]n tal virtud, los
instrumentos ide ados por el legislador deben tener una rela ción de conexi-
contenidos en la parte general del plan” y, en atención a tal exigencia “si
ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas
debe entenderse que, por falta de cohere ncia, no cumplen con el principio
de unidad de materia.” Explicó la Corte:
“Precisando lo anterior puede deci rse que algunas de las normas con-
misma de la política económica, social y ambiental que deber á presidir la
función pública durante un p eríodo presidencial determinado. Tales son,
por ejemplo, las que describen los principales progra mas de inversión.
Otras, de contenido i nstrumental, deben señalar la s estrategias presupues-
tales o normativas para re alizar tales programa s. Si estas últimas no pueden
ser referidas a las prime ras, es decir carecen de aptitud sust ancial directa
e inmediata par a realizar los planes y programas y las met as generales,
resultan ajenas a la mater ia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición
no recoge ningún inst rumento de realización de políticas, ig ualmente debe
ser considerada extra ña a la materia de una ley cuatrienal de planeación.”
c) La conexión estrecha que exige el principio de unidad de mater ia
entre las metas y propósitos del plan y las disp osiciones instrumentales
contenidas en la ley, así como el correlativo incremento de la severidad
del juicio de constitucionalidad a cargo de esta Cor te, se apoya en varias
razones.
En primer lugar, seguir los est ándares de juzgamiento previstos par a
otro tipo de leyes privaría -por el cará cter multitemático de la Ley del
Plan- de todo efecto útil al artículo 158, quedando las disp osiciones de ese
persigue. Adicionalmente, teniendo en cuenta que el ca rácter dúctil que
usualmente carac teriza este juicio se explica por la importa ncia de proteger
del Congreso de la Republica, incrementar la i ntensidad del control cuan-
se
encuentra notoriamente mermado” en tanto (i) la iniciativa es guber na-
Congreso se encuentran l imitadas y (iii) el termino para la aprobación del
Plan es reducido.
A tales razones, considera la Cor te, las acompaña una adicional. En
efecto, la especial posición que en el sistema de fuentes tiene la ley del
mandatos en ella contenidos se relacionen dir ectamente con la función
de planeación. Se trata de una ley que no solo se erige en cr iterio para
determina r la validez de otras leyes, sino que también tiene la aptitud
de aplicarse inmediata mente puesto que sus mandatos constituyen meca-
nismos idóneos para su ejecución. Esa aplicación prevalente e inmediat a
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