La política exterior colombiana en materia de seguridad y paz desde el constructivismo: consolidando identidades e intereses/Colombian Foreign Policy on Security and Peace from a Constructivist Lens: Consolidating Identities and Interests/Política externa colombiana em questão de segurança e paz a partir do construtivismo: consolidando identidades e interesses.
| Autor | Calderón, Daniel Ramiro Pardo |
| Páginas | 1(29) |
Introducción
Desde 1949, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) ha evolucionado como resultado de los cambios asociados con las nuevas amenazas y la re configuración en el orden mundial; asimismo, los avances tecnológicos han llevado a su transformación, fortalecimiento y reorientación. En este proceso la organización ha adoptado diferentes conceptos estratégicos (1) que guían iniciativas vigentes de asociación: integracionista, (2) intervencionista (3) y de influencia (4) (Flockhart, 2014; Lara & Jiménez, 2019). (5) Desde el año 2010, la organización ha avanzado en el establecimiento de mecanismos de cooperación con Estados y organizaciones internacionales más allá de la zona euroatlántica en el marco del "Partners across the Globe", cuyo propósito es realizar acercamientos con países interesados para cooperar en áreas de interés común en seguridad, la defensa y la paz. Estos países u organizaciones pueden ser considerados como "socios globales" (6) si formulan un bilateral partnership document que institucionaliza esa cooperación. En el caso de los Estados, el principal instrumento se conoce como Individual Partnership and Cooperation Program-IPCP, que debe ser aprobado por el Consejo del Atlántico Norte, tiene una vigencia de dos años, puede ser modificado por las partes y no es vinculante (Moore, 2014; Garay et al., 2019, 75-77).
En este contexto, se ha desarrollado la relación entre Colombia y la OTAN. Aunque los primeros acercamientos formales fueron en 2006, desde 2013 se inicia un proceso con dos hitos gestados paralela y complementariamente a nivel interno y externo. Primero, la suscripción de un Acuerdo de Cooperación y Seguridad de Información aprobado en 2017. (7) Y segundo, la aprobación en 2017 y posterior ratificación en 2018 del IPCP, que formaliza el reconocimiento de Colombia como "socio global" ("Colombia formalizó su ingreso...", 2018). Lo anterior se capitalizaría con la suscripción en 2021 del Programa de Asociación Personalizado (ITPP, por sus siglas en inglés) ("Colombia, primer país...", 2021). (8) Estos acuerdos no suponen el "ingreso" de Colombia como miembro pleno de la organización ni su participación en operaciones internacionales o el establecimiento de bases militares de la OTAN en suelo colombiano ("Las claves del acuerdo...", 2013). Sin embargo, han sido objeto de amplias y profundas críticas y discusiones por sus supuestos alcances e implicaciones. (9)
Al margen de los debates políticos, hasta ahora los análisis sobre estos acuerdos tienen un enfoque histórico, técnico y descriptivo de su construcción, estructura y contenido, desde una perspectiva militar yjurídica. Esto no es malo, pero por tratarse de un acontecimiento de gran trascendencia para Colombia y el vecindario, hace falta más análisis para entenderlos integralmente.
Se debe revisar la política exterior colombiana reciente sobre la seguridad y la defensa, así como su trayectoria, desarrollo, sus cambios y continuidades, para superar los lugares comunes de análisis mediante herramientas teóricas distintas. Para seguir llenando ese vacío, este artículo presenta una aproximación crítica a la comprensión de la política exterior colombiana en materia de seguridad y paz, a la luz de la relación entre Colombia y la OTAN por medio del enfoque constructivista convencional de las Relaciones Internacionales (RRII).
Transitar de lo descriptivo a lo analítico supone indagar sobre el rol de actores específicos, como el ministerio de Defensa en la formulación de la política exterior hacia la OTAN, y sobre la influencia de factores ideacionales en el desarrollo de dicha política. Para responder a esto, se argumenta que los acuerdos de cooperación entre Colombia y la OTAN, derivados de una estrategia diplomática amplia para la seguridad, contribuyen a la consolidación de identidades e intereses del Estado colombiano, definidos en términos de su transformación en potencia media regional y referente en materia de seguridad, defensa y construcción de paz a nivel regional, hemisférico y global.
El documento tiene cuatro secciones. La primera, aborda el asunto de la persistencia de los lugares comunes en el análisis de política exterior en Colombia y la necesidad de seguir abriendo la "caja negra"; y explica sucintamente la evolución del Análisis de Política Exterior (APE) y su relación con el constructivismo. La segunda, aborda la relación entre la "diplomacia para la seguridad" y la cooperación como eje en asuntos de seguridad y defensa, y revisa el rol del ministerio de Defensa con base en lo anterior. La tercera revisa los acuerdos entre Colombia y la OTAN, considerando las secciones previas. Y, finalmente, se esbozan unas reflexiones generales.
Abriendo la "caja negra"
Evolución del estudio de la política exterior de Colombia y persistencia de los lugares comunes
Los estudios sobre la política exterior colombiana carecen de la importancia que merecen. Desde sus orígenes en los ochenta, el análisis de la política exterior se basó en paradigmas, estereotipos, tradiciones y enfoques teóricos, convertidos en dogmas (como los conocidos réspice polum y réspice simila), (10) que si bien daban luces sobre el papel del país en el acontecer internacional eran descriptivos. (11) Así se llegó a unos lugares comunes expresados en características y atributos propios del comportamiento estatal, como su estilo parroquialista o ensimismado, proamericano, personalista, presidencialista, cortoplacista, de apego al derecho internacional, altamente hermético a nivel decisional y estructuralmente aislacionista (Carvajal, 2012; Tickner & Borda, 2011).
Aunque lentamente aparecieron programas académicos y grupos de investigación, los estudios en asuntos internacionales no ocupaban un lugar prioritario en la agenda pública e institucional. Su alcance seguía siendo limitado por su carácter descriptivo y coyuntural (Amaya, 2017); en muchos casos continuaban replicando los lugares comunes que debían superar (Urueña, 2017). A comienzos del nuevo milenio se adoptaron nuevas líneas de investigación y herramientas teóricas distintas para lograr mayor rigurosidad analítica. La interdependencia, el postmodernismo, la teoría crítica, y el constructivismo son ilustrativos al respecto. La evolución es evidente, pero sigue siendo un asunto cerrado y excluyente, de unos pocos, sin incentivos para explorar más en profundidad (Tickner & Borda, 2011). Carvajal (2008) planteó, en este sentido, que la producción intelectual a nivel interno todavía es incipiente, marginal y escasa, sobre todo en cuanto al uso de teorías propias de la disciplina de las RRII.
Si bien se han intentado aproximaciones a planteamientos críticos y analíticos (12) en la formulación, ejecución y evaluación de la política exterior, tanto desde el punto de vista de los actores como de las instituciones, falta más desarrollo. Es clave seguir investigando el proceso más que el resultado, mediante estudios que se fundamenten en herramientas teóricas y conceptuales que trasciendan los lugares comunes y brinden una visión más amplia e integral. Este artículo busca aportar a la apertura de esa "caja negra", brindando una mirada teórica distinta de un hecho puntual reciente: la cooperación entre el Estado colombiano y la OTAN.
APE y constructivismo convencional
Trascender los lugares comunes de los estudios sobre la política exterior de Colombia supone reconocer que es una estrategia derivada de un proceso de toma de decisiones definir unos objetivos, medios y formas, compuesto por varias etapas en el que inciden múltiples variables. (13)
El estudio de la política exterior, en tanto proceso de toma de decisiones, ha tenido importantes desarrollos en la disciplina de las RRII a través del subcampo del APE, conformado por enfoques y teorías que han llevado a la construcción de modelos que intentan explicar las variables (sistémicas y domésticas) que intervienen en su creación y funcionamiento, es decir en el proceso decisional (Míguez, 2020).
Desde su origen en los años cincuenta, el APE ha incorporado elementos teóricos que han ampliado su alcance e impacto. (14) Luego, se adoptaron supuestos de las teorías del mainstream de las RRII. Por un lado, el neorrealismo sobre el papel de las condiciones estructurales del sistema internacional como determinantes del comportamiento de los Estados. Y por otro, desde el neoliberalismo, en cuanto a las condiciones nacional-institucionales (Álvarez, 2015). Estas aproximaciones resultaban insuficientes, pues se utilizaban de manera independiente y privilegiaban asuntos internos, descuidando variables externas importantes.
Con el tiempo, los cambios en el contexto nacional e internacional llevaron a analizar estos enfoques de manera complementaria y combinada y a conciliar diferentes niveles de análisis para brindar interpretaciones integrales incluyendo múltiples factores. Algunos aportes en esa dirección fueron desarrollados por Putnam (1988), Milner (1997) y Rosenau (2001); el primero es de los más destacados por su enfoque multinivel en la explicación sobre las decisiones de política exterior.
Según Putnam (1988), la política internacional es un "juego de interrelación a dos niveles": el nivel nacional, donde actores o grupos domésticos, desde sus expectativas y valores, ayudan a definir el interés nacional, presionan e influencian al gobierno para adoptar determinadas políticas; y el nivel internacional, donde factores estructurales constriñen las decisiones que se toman internamente. Así, los gobiernos buscarán que lo alcanzado externamente se ratifique a nivel interno y que lo alcanzado internamente pueda elevarse al plano externo.
A esto se sumó la comprensión de la relación entre las estructuras sociales y los agentes (individuales y grupales) que participan en la toma de decisiones, a nivel interno y externo, en tanto actores con preferencias, intereses, creencias, expectativas y percepciones distintas. Con esto se dice que el APE dio...
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