Politica publica, mercado y diversidad institucional: las complejidades de clasificar instituciones de educacion superior. El ejemplo chileno.
| Autor | Fernandez Darraz, Enrique |
| Cargo | Aportes a la Investigacion y Docencia |
PUBLIC POLICY, MARKET AND INSTITUTIONAL DIVERSITY: THE COMPLEXITY OF CLASSIFYING HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS. THE CHILEAN CASE
POLITICA PUBLICA, MERCADO E DIVERSIDADE INSTITUCIONAL: AS COMPLEXIDADES DE AVALIAR INSTITUICOES DE ENSINO SUPERIOR. O EXEMPLO CHILENO
LES POLITIQUES PUBLIQUES, LE MARCHE ET LA DIVERSITE INSTITUTIONNELLE: LA COMPLEXITE DE LA CLASSIFICATION DES ETABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR. L'EXEMPLE CHILIEN
Introduccion
La diversidad institucional es considerada un atributo relevante de los sistemas de educacion superior. Las razones para ello son variadas: unas se refieren a la posibilidad de enfrentar mejor los desafios de un mercado laboral de dinamismo y complejidad crecientes; otras, a la atencion mas focalizada que se puede prestar a los intereses de grupos sociales especificos. Por ultimo, tambien se argumenta que esta contribuye a dar mayor eficiencia a los sistemas educativos (Van Vught, 2008).
Pareciera ser, sin embargo, que la diversidad no surge de forma espontanea, como una consecuencia natural del desarrollo y expansion de los sistemas. Al interior de estos conviven fuerzas de distinto origen, que desatan simultaneamente tendencias diferenciadoras y homogeneizadoras.
Entre las primeras estan las que generan las propias organizaciones producto de su aumento y del surgimiento de cada vez mas instituciones privadas. Tambien se encuentran la presion que ejerce la sociedad sobre las universidades para que atiendan a sus exigencias de pertinencia y, en general, las fuerzas de mercado que impulsan la competencia y la innovacion.
Entre las tendencias homogeneizadoras estan aquellas que tienen su origen en el Estado y la politica publica, y aquellas radicadas en los contenidos simbolicos ampliamente compartidos por la sociedad y que proveen de sentido al concepto de universidad, como, por ejemplo, el prestigio (Fumasoli y Huisman, 2013; Horta, Huisman y Heitor, 2008).
Estas tendencias homogeneizadoras pueden verse fortalecidas cuando instrumentos disenados por la politica publica para clasificar instituciones (es decir, para representar y eventualmente promover su diversidad) terminan operando como mecanismos normativos oficiales de distribucion de prestigio y de recursos; en otras palabras, cuando se combinan fuerzas homogeneizadoras provenientes del Estado y del mercado (salmi y saroyan, 2007; Ziegele, 2013).
Este articulo aborda algunas de las dificultades para enfrentar la diversidad de los sistemas de educacion superior desde la politica publica. Para ello, revisa primero aspectos de la literatura referidos a la relevancia de la diversidad y a las complejidades de alcanzarla; en seguida, analiza elementos del mercado de la educacion superior y su caracter eminentemente reputacional; luego, pasa revista a las complejidades teoricas y empiricas de construir clasificaciones, y estudia las experiencias chilenas al respecto, en particular la clasificacion implementada en el 2012 por el Ministerio de Educacion. A partir de este analisis, se plantean hipotesis respecto de las posibles consecuencias que su uso podria tener en el largo plazo, y se definen ambitos en los que la investigacion sobre la relacion entre politica publica y diversidad debiera aun avanzar.
Dado que dicha clasificacion se basa en conceptos propios de las escalas reputacionales y se encuentra enlazada con la asignacion de recursos financieros, es probable que, en lugar de operar como una herramienta analitica que interprete y fomente la diversidad del sistema, genere una poderosa fuerza homogeneizadora que afecte a un segmento importante de universidades.
Educacion superior y diversidad
Los estudios sobre la diversidad en los sistemas de educacion superior tienen una larga tradicion, inaugurada por el libro de Robert Birnbaum (1983) Maintaining Diversity in Higher Education. En el, el autor aplica un modelo de analisis de la ecologia de poblaciones que, utilizando seis variables, evalua el grado de diversidad de las instituciones en ocho estados de Estados Unidos. En su investigacion, el autor busca determinar que elementos favorecen su aumento y cuales la reducen; igual pregunta trata de responder en relacion con el impacto de las politicas publicas de educacion. Su principal conclusion es que, si bien entre 1960 y 1980 hay un aumento de las instituciones, sus diferentes tipos experimentaron un decrecimiento, disminuyendo su diversidad.
En los treinta anos transcurridos desde la publicacion de la obra de Birnbaum (1983), la diversidad de los sistemas de educacion superior se ha transformado en un topico de amplio debate, expandiendo su aparato conceptual, su metodologia y las dimensiones de analisis. Tambien ha ampliado su cobertura geografica a un sinnumero de paises como suecia (Askling, 2012), israel (Ayalon y Yogev, 2006), Chile (Bernasconi, 2006a) y, Australia (Goedegebuure, Lysons y Lynn-Meek, 1993), China (Zha, 2009), Japon (Kitawa y Oba, 2010), entre otros, dando lugar incluso a la elaboracion de estudios e informes nacionales (Huisman, Meek y Wood, 2007; Reichert, 2009).
El tema ha sido abordado desde distintas perspectivas teoricas, como el institucionalismo, la teoria de las identidades, la ecologia de poblaciones y la eleccion estrategica o racional (Fumasoli y Huisman, 2013), y abarca analisis que van desde la diversidad organizacional hasta los programas, que expresarian de mejor manera la capacidad de innovacion de las universidades (Dill y Teixeira, 2000).
La literatura coincide en los aspectos positivos que un sistema de educacion diverso traeria consigo. Se afirma, en primer lugar, que atiende de manera mas eficiente las demandas de formacion de los estudiantes y mejora la movilidad social, al generar distintas modalidades de acceso y ensenanza. De igual modo, se sostiene que dicha diversidad enfrenta de mejor forma las necesidades del mercado laboral. No menos importante resulta el argumento a favor de la atencion que reciben diferentes grupos de interes, quienes se aseguran de ese modo la construccion y reproduccion de su propia identidad. Es la diversidad, se afirma, la que ademas ha hecho posible el paso de una educacion superior restringida a la elite a una masiva (1). Finalmente, tambien se le adjudica un aumento de la efectividad de las instituciones y la generacion de oportunidades para la innovacion, al tener estas una gama mas amplia de experiencias organizacionales a la vista (Huisman et al., 2007; Guri-Rosenblit et al, 2007; Smith, 2013; Van Vught, 2008).
Respecto del grado de diversidad y de los elementos que la propician, la evidencia es menos clara y presenta resultados no decisivos. Al parecer esta no es una consecuencia natural de su expansion de los sistemas, ni tampoco facil de conseguir por la via de la politica publica. No esta claro que los nuevos mecanismos desregulatorios y de gestion aplicados hayan tenido impactos en el aumento de la diversidad vertical y horizontal de los sistemas (Teichler, 2008). Es mas, coincidiendo con los hallazgos de Birnbaum (1983), investigaciones realizadas en Reino Unido, Francia, Suecia, Estados Unidos, Canada, Holanda y Australia han demostrado que, pese a su expansion y a la creciente autonomia que los gobiernos han dado a las instituciones, generando contextos de competencia, persisten tendencias desdiferenciadoras que acrecientan no la diversidad, sino la homogeneidad de las organizaciones (Van Vught, 2008).
Habitualmente, las razones del aumento o decrecimiento de la diversidad se han vinculado a condiciones de mercado y a la actividad del Estado: mientras el primero potenciaria la diversidad y la innovacion, las regulaciones y el financiamiento estatal la constrenirian (Fumasoli y Huisman, 2013; Horta, et al, 2008).
Hay, sin embargo, un elemento que la literatura no ha considerado debidamente en relacion a este tema: la naturaleza del mercado en que la educacion superior se desenvuelve. Existe consenso en que este es un mercado reputacional, en el que las instituciones no persiguen el maximo beneficio economico, sino el mayor prestigio (Brunner, 2008). Pero, dado que este es un bien simbolico eminentemente jerarquico, las instituciones se esfuerzan por emular a las que se encuentran en las posiciones mas altas. Estos procesos se ven acentuados por un dispositivo adicional que ha ido tomando importancia en los ultimos anos: los rankings (Van Vught, 2008; Van der Wende, 2008; Mause, 2009), que ya no constituyen solo un instrumento de informacion, sino que se han comenzado a utilizar como referentes para generar politicas publicas (Salmi y Saroyan, 2007).
El mercado de la educacion superior y el efecto de los rankings
En las ultimas decadas, muchos estados han realizado empenos por reducir los costos de sus sistemas de educacion superior, por la via de intentar aumentar la eficiencia de la gestion financiera de las instituciones. Parte de estos cambios tienen su origen en lo que se conoce como New Public Management y en la importante difusion del pensamiento neoliberal: mientras el primero ha desarrollado una nueva forma de comprension del gerenciamiento de las organizaciones estatales, el segundo ha enfatizado la necesidad de aumentar la competencia y el traslado de costos desde el sector publico al privado, por ejemplo, a traves del cobro de aranceles (Fernandez y stock, 2007; Alvarez, 2012).
Esta tendencia, que ha combinado una asignacion de mayor autonomia, una creciente privatizacion, exigencias de rendicion de cuentas y, en general, la implementacion de elementos de mercado, se ha extendido a gran parte del mundo (Newman, Couturier y scurry, 2004). Todo este esfuerzo ha ido creando un mercado de la educacion superior en el que los estados participan a traves de lo que se ha llamado mecanismos de coordinacion a distancia o de tipo mercado (Brunner y Uribe, 2007; Alvarez, 2012). Los efectos positivos de esta situacion serian no solo la mayor eficiencia economica de las instituciones y de los sistemas, sino tambien la...
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